Pantadgang i fisketillatelser kan gi millionbesparelser

Forfattere: Advokat Ole-Martin Lund Andreassen og advokat Bjørn-Ivar Bendiksen

Økt risiko

Fisketillatelser kan i dag ikke pantsettes. I stedet etableres pant i fartøyet, og slik pant omfatter også den verdi som ligger i fisketillatelsene tilknyttet fartøyet. Dette følger av Høyesteretts dom i Barents Eagle saken fra 2009. Når objektet for sikkerheten – fisketillatelsene – ikke kan pantsettes særskilt, medfører det en risiko for kredittyter når koblingen med fartøyet brytes. Denne (mer)risikoen priser bankene normalt inn, og det gir seg utslag i økte finansieringskostnader. For en næring i vekst med stort kapitalbehov for å opprettholde og modernisere seg, er dette uheldig. Vi mener denne kostnaden kan unngås ved en endret modell for pantsettelse, typisk som for akvakulturtillatelser med tilhørende akvakulturregister. Dette krever i så fall lovendring. Når regjeringen ønsker et «kvotesystem for økt verdiskaping», er det grunn til å spørre om ikke tiden er moden for pant i fisketillatelser?

Systemet har iboende risiko

I dag søker bankene å sikre seg ved å legge begrensninger i panteavtalen knyttet til fartøyet.

Ved søknader som innebærer reduksjon av driftsgrunnlaget, skal videre Fiskeridirektoratet gi panthaver melding. Direktoratet er etterrettelig med denne oppgaven, men systemet har en iboende risiko for svikt når man ikke har de formaliserte prosedyrer som et realregister for pant gir. Systemet forutsetter at melding alltid sendes, at den har riktig innhold, skjer innen aktuelle frister, besvares korrekt og kommer frem på riktig måte. Panthavers risiko har også økt de senere år, ikke bare fordi flåtens finansieringsbehov er blitt større, men fordi koblingen mellom fartøy og fisketillatelser – som dagens rettslige sikkerhetsløsning er basert på – er blitt svakere. Det vises til at det ved lovendring i 2015 ble åpnet for erstatningstildeling av tillatelser uten overføring av fartøyet. Med dette kan altså fiskerettigheter flyttes på løsrevet fra fartøyet, og forutsetningen for pant gjennom fartøyet vil dermed brytes. Det kan også oppstå risiko for panthaver der fiskerettigheter ligger i generell utskiftningstillatelse. Pantesikkerhet i fartøyet gir med andre ord ikke fullgod trygghet for panthaver, på linje med særskilt pantsettelse og tinglysing i et realregister.

Bankene priser inn risiko

Bankene vil gjennom rentenivå og andre betingelser forsøke å prise inn all risiko, og vår erfaring er at de også priser inn den nevnte risiko. Vi har ikke et presist grunnlag for å kunne beregne redernes merkostnader ved at fiskerettighetene ikke kan pantsettes særskilt, men Nofima sitt anslag for verdien av kvotegrunnlaget i de lukkede fiskerier til 120 milliarder kroner (se kvotemeldingen s. 54), kan gi oss en indikasjon på næringens samlede merkostnader.

Høye årlige merkostnader

La oss for øvelsens skyld forutsette at rederiene samlet, hensyntatt at ikke hele kvotegrunnlaget har vært gjenstand for finansiering basert på dagens markedsverdi og hensyntatt egenkapitalandel, gjennom lån har finansiert halvdelen av disse samlede kvoteverdiene. Med et rentetillegg i form av forhøyet margin på 20 punkter (0,2 %), vil en da få en årlig merkostnad på 120 millioner kroner. For de rederi som de senere år aktivt har bygd opp et større driftsgrunnlag gjennom strukturordningene, vil de årlige merkostnadene fort beløpe seg til flere hundre tusen. Selv om disse beregningene er usikre, har vi grunnlag for å si at merkostnadene for næringen og for mange av aktørene er betydelige. For å kompensere for manglende pantesikkerhet, krever bankene i en del tilfeller også at det benyttes et fartøy i transaksjonen for å opprettholde koblingen til fisketillatelsene som skal omsettes, selv om lovgivningen eller myndighetene åpner for det motsatte. Dette øker transaksjonskostnaden ved at det gjerne erverves et fartøy kun til dette formål, og det fører til merarbeid for forvaltningen som må behandle flere søknader.

Pantsettelse vil eliminere merkostnad

En lovendring, der man åpner for pantsettelse av fisketillatelsene, vil eliminere disse merkostnadene for rederiene. Det er argumenter både for og mot en endring, og man kan nok forvente sterke politiske oppfatninger om temaet. Argumenter for endring er særlig å redusere unødig kredittrisiko som kan legge en demper på investering og verdiskaping. Slik sett er panteadgang i tråd med Regjeringens formål om et kvotesystem for økt verdiskaping. Innvendingen er som regel begrunnet i prinsippet om at villfisken tilhører fellesskapet, og at en slik reguleringen vil innebære privatisering. Spørsmålet må selvsagt utredes, men trolig er det gjennom regulering mulig å finne en god avveining av disse hensyn.

I realiteten er det kjøp og salg

Utviklingen der fisketillatelsene i økende grad får karakter av å være et alminnelig formuesgode taler for en adgang til særskilt pantsettelse. Næringsaktørene har over lang tid disponert over fisketillatelsene i det som formelt er oppgivelse og erstatningstildeling, men som i realiteten er kjøp og salg. Kvotene er knapphetsgoder og tillegges betydelige verdier som utveksles som kjøpesummer. Politikken om disse forhold er omdiskutert, men det lar vi ligge. Fisketillatelsene behandles også skattemessig som formuesrettigheter, og er formuesgoder som nyter eiendomsvern etter den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Det er videre flere andre land som har innført omsetning av tildelte kvoter gjennom såkalte ITQ-systemer («Individual Transferable Quata»), noe som oppfattes å være en tiltakende utvikling i land der fiskeriene er lukket. En naturlig refleks av omsettelighet, er mulighet for (særskilt) pantsettelse.

Et alminnelig formuesgode

I kvotemeldingen foreslås ytterligere endringer som – om de helt eller delvis vedtas – ut fra et rettslig ståsted medfører at fisketillatelsene i enda større grad får karakter av å være et alminnelig formuesgode som det er naturlig å pantsette:

• Innføring av én felles tidsubegrenset fisketillatelse, til erstatning for dagens konsesjoner og årlige deltakeradganger. Selv om deltakeradgangene i praksis i dag (re)tildeles årlig, innebærer endringen at tillatelsene i større grad fremstår som evige rettigheter (som er et trekk ved formuesgoder).
• Innføring av fast kvotefordelingsnøkkel og fast avsetning av kvoter til ekstrakvoteordninger. Endringen gir tilnærmede garanterte fartøykvoter, noe som sikrer aktørenes forutberegnelighet, og gir økt karakter av eksklusivitet (som er et trekk ved formuesgoder). Slik fast fordeling er et trekk ved ITQ-systemer i de land som har dette.
• Ny gruppeinndeling etter faktisk lengde. Dette medfører etter det opplyste at ca. en fjerdedel av sjarkflåten får tilgang til strukturordningen. Flere aktører får dermed tilgang til den økte disposisjonsfrihet.
• Markedsplass for ut- og innleie av kvoter. I dag er kvoteleie ikke tillatt, og forslaget gir her økt disposisjonsfrihet. Meldingen synes heller ikke å begrense adgangen til å leie kvoter mellom fartøy med samme eier. Det er heller ikke tematisert om langsiktige leieforhold kan avtales, og med mindre annet spesifiseres vil dette kunne muliggjøre fast utleie år etter år.
• Mulighet for 15 års forlengelse av strukturkvoter. Selv om strukturkvotene ikke foreslås å bli evigvarende, vil (muligheten til) forlengelse øke disposisjonsfriheten i tid.
• I forslaget til ny § 14 første ledd bokstav c), som viderefører dagens regime med erstatningstildeling av fisketillatelser uten overføring av fartøy (splitting), har Departementet valgt å bruke ordlyden «overføring av fiskeritillatelser». Dette endrer ikke at man formelt har å gjøre med oppgivelse og retildeling, men språkbruken Departementet har valgt ligger samtidig nærmere det som reelt skjer, og gir assosiasjoner til formuesgoder. Samme ordlyd benyttes i ny § 16, som legger til rette for regulering av fleksibiliteten til å dele opp kvotepakker.

Kobling mellom fartøy og tillatelse

Både utviklingen med lovendringen i 2015 og forslagene i kvotemeldingen, som begge er kommet etter Høyesteretts dom i Barents Eagle, gir grunn til å spørre om tiden er moden for å vurdere om det bør åpnes for pantsettelse av fisketillatelser. Dette gjelder særlig når lovgivningen allerede har løsnet på koblingen mellom fartøy og fisketillatelser.

En åpning vil slik vi ser det ikke være ensbetydende med at aktørene får full privatrettslig frihet, at alle kvoter samles opp av den med størst kjøpekraft, eller at eierskapet til villfisken privatiseres. Slike hensyn kan ivaretas gjennom regulering av ordningen. Så lenge grunnprinsippene i fiskerilovgivningen videreføres, noe det er bred politisk enighet om i dag, bør pantsettelsesordningen innrettes i tråd med gjeldende fiskerilovgivningen. Dette er også tilfelle for den kvoteomsetning som reelt pågår i dag. Eierskapskrav og regler om kvotekonsentrasjon kan herunder videreføres. Sanksjoner som tilbakekall etter deltakerloven ved brudd på fiskerilovgivningen bør også videreføres ved en omlegging.

Robust, rettslig regulering

I et lovarbeid vil det være naturlig å hente inspirasjon fra andre lovregulerte næringer som høster av naturressursene, der både overdragelse og pantsettelse av høstingsretter er godtatt under forutsetning av oppfyllelse av en rekke offentligrettslige plikter, som petroleums-, akvakultur- og minerallovgivning. Innføringen av et realregister for det nye panteobjektet på linje med f. eks. grunnboken og akvakulturregisteret vil også være naturlig.

Så spørs det om den politiske risikoen forbundet med å løfte opp denne problemstillingen står i veien for en mer robust rettslig regulering, som kan spare næringen for årlige millionbeløp og som derfor helt sikkert vil være verdiskapende.