Står politikerne fritt til å endre de fiskerirettslige rammebetingelser?

Politikerne gir gjerne løfter om endringer eller videreføring av ulike regler. I Granavolden-plattformen har f.eks. regjeringen uttalt at strukturkvotene i fiskeflåten skal falle tilbake til gruppene de kom fra ved periodens utløp. Et slikt løfte skaper en forventning om at i alle fall denne regjeringen ikke initierer slike lovendringer. Ved et regjeringsskifte kan imidlertid vinden snu. Et rent politisk løfte er ikke noe annet enn en løfte. Det er ikke en lovparagraf.

Det klare utgangspunktet er altså at man ikke kan bygge rett på enkeltstående politiske utsagn. Det er først når løftene følges opp i lov- og forskriftsendringer at de får virkning for aktørenes rettigheter og plikter. Dette forutsetter som kjent politisk flertall i lovgivningsprosessen. Samtidig kan man op­pleve reversering av lovendringer i senere prosesser. Spørsmålet er da om aktørene kan stole på lovgivers langsiktige regulering­stiltak, herunder investere og innrette seg deretter?

Grunnloven setter skranker

Det politiske handlingsrommet et flertall har til gjennom lov og forskrift og foreta endringer til gunst for næringsaktørene, er selvsagt svært vidt, ja nærmest ubegrenset. Adgangen til å foreta endringer til ugunst, men som bare virker fremover i tid, er også svært vid.

Det mest problematiske spørsmålet er om et politisk flertall kan knytte ugunstige rettsvirkninger til eksisterende rettigheter. Det kan eksempelvis gjelde i forbindelse med fiskerettigheter den enkelte reder har. Det blir da en avveining mellom næringsaktørenes behov for forutberegnelighet for sine invester­inger og innrettelser, og myndighetenes behov for å justere rammebetingelser ut fra ulike hensyn, det være seg næringspoli­tiske, miljømessige eller andre.

Det er selvsagt betenkelig om staten fritt skal kunne løpe fra sine løfter, f.eks. som følge av et regjeringsskifte, uten at sterke samfunnsmessige grunner foreligger. Reguleringenes formål, nemlig å motivere næringsaktørene til bestemte handlinger, vil åpenbart bli forfeilet om aktørene ikke kan stole på at løftene holdes.

Tross disse betenkelighetene er likefullt det rettslige utgangs­punktet også i slike tilfeller at politikerne har et vidt han­dlingsrom. Det er samtidig klart at Grunnloven setter visse skranker.

På fiskerirettens område, er det først og fremst Grunnlovens paragraf 97 om forbud mot tilbakevirkende kraft som utgjør det mest aktuelle vernet. Den mye omtalte Voldstad-saken gikk på om en lovendring knyttet til strukturkvoteordningen brøt med denne paragrafen. Vi skal komme tilbake til dommen nedenfor. Forøvrig er også Grunnlovens paragraf 98, som setter forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, verdt å nevne. Best­emmelsen kan være aktuell i den grad en lov på usaklig eller uforholdsmessig måte forskjellsbehandler ulike fartøygrupper.

Grunnlovens paragraf 97

Grunnlovens paragraf 97 uttrykker ganske enkelt at ingen lov skal gis tilbakevirkende kraft. Det som nokså klart omfattes her, er hvis en lov knytter en ufordelaktig rettsvirkning som straff, skatt eller lignende til eldre handlinger. Dersom en lov bare griper inn i en etablert posisjon for fremtiden, uten at den direkte knytter ugunstige rettsvirkninger til eldre forhold, er hovedregelen at dette ikke er grunnlovsstridig. Et unntak er om inngrepet er urimelig, noe som beror på en interesseavveining.

I noen tilfeller havner man i en mellomstilling. Der en lov formelt bare virker fremover, men i realiteten knytter tyngende rettsvirkninger til eldre handlinger, beror vurderingen på en interesseavveining. På fiskerirettens område er det nok spørsmål innenfor denne kategorien av lovgivning som mest nærliggende kan oppstå.

Det var nettopp en slik vurdering Høyesterett foretok i Voldstad-saken fra 2013. Saksforholdet kan oppsummeres slik: I den opprin­nelige forskriften om strukturkvoteordning for havfiskeflåten fra 2005, var det ingen tidsbegrensning for det antall år et fartøy kunne tildeles strukturkvoter. Med en forskriftsendring i 2007 ble det imidlertid etter regjeringsskifte fra Bondevik II til Stoltenberg II innført en tidsbegrensning på 20 og 25 år. Høyesteretts flertall på ni dommere kom til at regelendringen ikke var i strid med Grunnlovens paragraf 97, mens mindretallet på åtte dommere mente det motsatte.

Flertallet fant at det dreide seg om inngrep i en etablert re­ttsposisjon, og drøftet om tilbakevirkningen ville være urimelig. Det ble lagt vekt på at eieren av et fartøy som strukturerte etter 2005-forskriften hadde en sterk forventning om å beholde kvoten tidsubegrenset. Flertallet la likevel mer vekt på at det økonomiske tapet som følge av tidsbegrensningen ikke var av særlig stort omfang som følge av skattemessige avskrivningsre­gler, at rederier også oppnådde fordeler av struktureringsregi­met, at den tyngende virkningen først ville inntreffe om flere år og at staten burde ha adskillig handlefrihet til å regulere innholdet i fiskeflåtens rammevilkår. Mindretallet formulerte på sin side vurderingen som en interesseavveining og vektla den samlede økonomiske skadevirkningen av lovgivningen, elementer av forskjellsbehandling, graden av berettigede forventninger og innrettelsesmulighet samt styringsbehovet.

Når selv en samlet Høyesterett splittes, er det ganske illustrer­ende for vurderingens kompleksitet. Dette gjør det også utfor­drende å konkretisere hvor grensen for det politiske handlings­rommet vil gå for fremtidige reguleringer.

Det kan tenkes en rekke lovendringer som kan aktualisere spørsmålet:

• Endringer i kvotegrunnlag ved flytting og endring av kvoter, herunder mellom fartøygrupper og i strukturkvoteordningen.
• Endringer i utøvelsen av fiske, f.eks. ved geografiske begrens­ninger for alle eller noen fartøygrupper.
• Endringer i hvem som kan delta i fisket, samt endringer i hvem som kan ha eierskap til fartøy og rettigheter, f.eks. ved en­dringer i kravene til aktive fiskere og endring i nasjonalitetsk­ravene.

Hvorvidt lovendringer om slike forhold er grunnlovsstridige må selvsagt vurderes konkret. På generelt grunnlag kan det imidler­tid antas at handlingsrommet for endringer i kvotegrunnlag og utøvelse av fisket er forholdsvis stort, mens handlingsrommet er noe smalere for endringer om hvem som kan delta i fisket og hvilke rettigheter slik adgang skal gi.

En lovendring vedrørende hvem som kan delta i fisket kan f.eks. gjelde at kravet til eierandel av aktive fiskere økes, eller ved en differensiering av rettigheter knyttet til eierskap hos aktive fiskere sammenlignet med de som ikke er aktive fiskere. Slike lovendringer vil etter omstendighetene kunne være så inngripende for eksisterende rettigheter at de rammes av tilbakevirkningsfor­budet eller innebære en usaklig forskjellsbehandling som rammes av Grunnlovens paragraf 98.

Kan næringsaktørene stole på politikerne?

For næringsaktørene koker dette ned til om man kan stole på staten når det fattes langsiktige reguleringstiltak. Dette aspek­tet og graden av usikkerhet vil inngå som et av flere hensyn ved beslutninger om investeringer og strategivalg. Gjennomgangen over viser at det rettslige vernet mot løftebrudd er begrenset. Det kan videre være en vanskelig øvelse å spå fremtidens flertallspo­litikk.

Voldstad AS måtte betale dyrt for sin tillit til statens løfte. Rederiet valgte å stole på 2005-forskriften om tidsubegrensede kvoter, og foretok irreversible oppofringer ved å kondemnere to fartøyer og gi avkall på fiskerettigheter som var knyttet til disse. Når 2007-forskriften fikk virkning også for de som struk­turerte i henhold til 2005-forskriften, brøt staten sitt løfte til næringsaktørene, som selvsagt ikke kunne gå ut fra at even­tuelt fremtidige endringer ville skje med tilbakevirkende kraft. En av dommerne i saken uttalte treffende om kjernen i dette tillitspørsmålet:

«Staten må betraktes som en enhet — uavhengig av skiftende regjeringer. Det fremstår som uakseptabelt at staten etter at redere har akseptert myndighetenes tilsagn, skal kunne gå fra sitt løfte uten at det foreligger tungtveiende samfunnsmessige grunner for dette.»

Formålet til staten er naturlig nok at reguleringstiltakene skal anspore til bestemte handlinger hos næringsaktørene. Dette vil virke mot sin hensikt hvis aktørene er i tvil om de kan stole på løftene. All uforutsigbarhet legger demper på investeringslyst. Selv der det ikke er rettslige skranker som hindrer nye reguleringer, bør politikerne likevel stille seg spørsmålet om det er klokt å opptre så uforutsigbart at næringsaktørene ikke lenger stoler på dem.