Det som nå er fremlagt er den nedsatte ekspertgruppens foreløpige vurdering av status i produksjonsområdene. Som kjent innebærer den foreløpige vurderingen at det vil bli reduksjon i område 3 (Karmøy til Sotra), 0-vekst i område 2 (Ryfylke) og områdene 4 – 7 (Nordhordland – Nord-Trøndelag med Bindal) og vekst i område 1 (svenskegrensen til Jæren) og områdene 8 – 13 (Nord-Norge).
Rapporten er ikke sendt på formell høring. Det er selvsagt allikevel slik at enhver kan sende sine synspunkter på vurderingen og grunnlaget for denne til Nærings- og fiskeridepartementet.
Veien videre til endelig beslutning
I løpet av sommeren skal det så foregå en viktig prosess ved at den enkelte oppdrettstillatelse (konsesjon) skal knyttes til et produksjonsområde. Hovedregelen etter forskriftens § 4 er at oppdrettstillatelsene (selvsagt) skal innplasseres i det produksjonsområdet der de har tilknyttet lokaliteter. Er en oppdrettstillatelse tilknyttet lokaliteter i flere produksjonsområder kan innehaveren innen 1. august i år bestemme hvilket produksjonsområde oppdrettstillatelsen skal tilhøre. Dette valget er selvsagt vesentlig enklere etter at den foreløpige vurderingen er kjent.
Den saksbehandling som videre er beskrevet er at ekspertgruppen skal komme med en endelig rapport til høsten, og at departementet så vil fatte den endelige beslutningen om status i det enkelte produksjonsområdet.
En demokratisk utfordring
I denne saksbehandlingen er det ingen plass for kontradiksjon – det vil si at det ikke er lagt opp til noen formell høring eller at de berørte kan komme med innspill. Dette er en klar svakhet ved denne ordningen. Hadde dette vært et rent faglig spørsmål kunne man med en viss rett sagt at fastlegging av status i den enkelte produksjonsområdet bare er en følge av de beslutninger som tidligere er tatt om regelverkets innhold. Det at beslutningen om status skal vurderes og avgjøres av Nærings- og fiskeridepartementet viser imidlertid at dette også er en administrativ og politisk avgjørelse som de berørte selvsagt skal få uttale seg om i vårt samfunn.
På denne bakgrunn er de formelle rammene for denne beslutningen viktig. Beslutningen kan gis på to ulike måter. Den kan gis som en formell forskrift, eller den kan gis som en mer uformell avgjørelse. Etter mitt syn bør det Særlig viktig er det at en forskrift må ut på høring før den vedtas. istrativ og politisk avgjørelse som de berørte selvsagt skagis en forskrift.
Forskriftsbehandling
Foretas fastleggelsen av produksjonsområdenes status i form av en forskrift må saksbehandlingen skje etter forvaltningslovens kapittel VII. Særlig viktig er det at en forskrift må ut på høring før den vedtas. Ved høringen vil de berørte bedrifter og organisasjoner få uttale seg, og den demokratiske utfordringen er løst. Forskriften kan så benyttes som utgangspunkt for å gi nye regler for de områdene som får vekst og reduksjon, som jeg kommer tilbake til senere.
Alternativet til forskrift
Alternativet til å gi en forskrift, og det som synes å være departementets plan i denne saken, er å fastlegge produksjonsområdenes status i en mer uformell beslutning. Utfordringen med dette er både at det ikke legger opp til formell dialog med de involverte, og at flere av de uformelle beslutningene vil være forvaltningsrettslige enkeltvedtak.
Dette har sammenheng med at den endelige beslutningen vil være bestemmende for rettighetene til oppdretterne i de områdene som havner i gult og får 0-vekst. I de andre områdene vil beslutningen følges opp med ytterligere vedtak som jeg skal beskrive under. For disse områdene vil det imidlertid være et spørsmål om rettigheter for andre som er berørt av beslutningen, for eksempel miljøorganisasjoner som er uenige i at et område får vekst.
Etter min oppfatning vil derfor beslutningene være enkeltvedtak.
Konsekvensen av dette er at de berørte oppdretterne vil ha rettigheter etter forvaltningsloven, i hvert fall når det gjelder vedtak om 0-vekst. Særlig praktisk vil det være at de berørte oppdretterne har et krav på et formelt forhåndsvarsel om vedtaket som skal treffes, og de har klagerett når vedtaket er truffet. Det er også mulig at det vil være klagerett for andre knyttet til vedtak om vekst og reduksjon.
Dersom Nærings- og fiskeridepartementet gjennomfører vedtakene uten å følge reglene i forvaltningsloven vil det være en saksbehandlingsfeil. En slik feil kan etter omstendighetene medføre at vedtakene er ugyldige. Dette er en risiko departementet vil unngå om beslutningene behandles som forskrifter.
Oppfølging av beslutning om vekst
Beslutningen om at det skal være vekst i et område vil ikke være en endelig avgjørelse i saken. Etter produksjonsområdeforskriftens § 11 skal departementet følge opp en beslutning om vekst med en egen forskrift som lyser ut tilbud om vekst i form av nye tillatelser og/eller økt produksjonskapasitet i etablerte tillatelser i produksjonsområdet. Departementet har ikke gitt noen klare signaler om når disse forskriftene skal komme – ut over en forutsetning om at veksten vil bli tildelt i 2017. Det er heller ikke gitt signaler om hvordan fordelingen mellom nye tillatelser og vekst til de etablerte vil bli.
Juridisk sett vil departementet stå svært fritt ved tildelingen av vekst, men tildelingen innenfor et produksjonsområde må følge prinsipper om saklighet og lik behandling av like saker.
Oppfølging av beslutning om nedjustering
Heller ikke beslutningen om nedjustering i et område er et endelig vedtak. Produksjonsområdeforskriftens § 9 fastslår at det også her skal vedtas en egen forskrift for det enkelte produksjonsområdet. Innholdet i forskriften gis det få regler om, kun at nedjustering av produksjonskapasiteten ikke skal skje før 6 måneder etter at forskriften er gitt.
Departementet har gitt signaler om at første nedjustering skal skje i 2019. Det er uklart om denne nedjusteringen skal skje på basis av beslutningen som foretas i høst eller om det skal foretas en ny vurdering av miljøstatus i de aktuelle produksjonsområdene før den endelige beslutningen om nedjustering tas. Den mest «offensive» løsning basert på de signaler departementet har gitt vil være at det før 1. juli 2018 gis en forskrift om nedjustering basert på høstens beslutning, som så trer i kraft 1. januar 2019.
Lovligheten av nedjusteringen
Den juridisk mest problematiske siden av produksjonsområdeforskriftens regelverk er lovligheten av en forskrift om nedjustering anvendt overfor den enkelte oppdretter. Dette spørsmålet vil først komme på spissen etter at forskriften om nedjustering er gitt.
Oppdretteren som rammes av nedjusteringen vil kunne angripe forskriften i domstolene på flere grunnlag, men det mest interessante er at både akvakulturlovens § 9 og Grunnlovens § 97 (slik denne er tolket i Stortingsmeldingen om trafikklyssystemet) setter et overordnet krav om at nedjusteringen må være miljømessig nødvendig overfor den enkelte oppdretter som rammes. Hvis nedjusteringen ikke er miljømessig nødvendig vil forskriften være ugyldig anvendt i det konkrete tilfellet. Det vil for eksempel være tilfellet dersom den enkelte oppdretter kan påvise at lakselus fra hans anlegg sannsynligvis ikke skader villfisken. I slike tilfeller vil den aktuelle oppdretteren ha rett til å opprettholde full produksjon.
Det står store verdier på spill for den enkelte oppdretter ved spørsmål om nedjustering av produksjonen, og det er grunn til å tro at mange vil forfølge sine rettigheter.
Halfdan Mellbye har i 25 år arbeidet med ulike juridiske problemstillinger innenfor fiskeri- og havbruksnæringen. Han har blant annet arbeidet svært mye med næringsreguleringsspørmål og han har i tillegg særlig gode kunnskaper om de biologiske og miljømessige utfordringene for næringsutøverne. Han har i en årrekke vært faglig ansvarlig for faget Havbruksjus ved Universitetet i Bergen. Han har nylig utgitt boken “Rettslig regulering av norsk akvakultur” som er utgitt på Universitetsforlaget 2018. Halfdan har møterett for Høyesterett.