Utviklingstillatelser i praksis

Utviklingsprosjekter med suksess skal gi oppdrettstillatelser

Regelverket for utviklingstillatelser ble inntatt i laksetildelingsforskriftens kapittel 5 ved forskriftsendring av 19. november 2015. Ordningen åpner for at søkere som ønsker å realisere større teknologiprosjekter i akvakultur kan oppnå permanente tillatelser til oppdrett av laks og ørret. Forutsetningen er at de lykkes med å utvikle prosjekter som bidrar til å løse miljø- og arealutfordringene i akvakulturnæringen.

Regelverket beskriver en prosess som skjer i tre trinn. Først må prosjektet godkjennes for tildeling av tillatelser. Dersom det godkjennes skal det settes opp et sett målkriterier for prosjektet. Dersom målkriteriene er oppnådd kan oppdretteren søke om å få utviklingstillatelsene konvertert til permanente tillatelser for matfiskoppdrett av laks og ørret.

Tildeling er et nåløye

Det har til i dag kommet inn i alt 44 søknader om utviklingstillatelser. Det er altså 44 ulike prosjekter, men det er et langt høyere antall tillatelser i og med at de fleste søker om flere. Av disse er 15 søknader enten ferdigbehandlet eller har mottatt vedtak som innebærer at konklusjonen er klar. Det er 9 søknader som er avslått. Enkelte av disse ligger fortsatt som klagesaker. 2 søknader er gitt endelig tilsagn om tillatelse. De siste 4 sakene har fått positive tilsagn på deler av prosjektet slik at det er usikkert om de kan bli realisert.

Dette må oppfattes som en stor avslagsprosent i et søknadssystem der myndighetene gjennom forskrift og veileder har gitt søkerne grundige retningslinjer for hva som skal til for å få tillatelse.

Myndighetene har stor frihet til å tildele tillatelser

Regelverket for tildeling av utviklingstillatelser er utformet slik at det i de aller fleste enkeltsaker vil være slik at myndighetene fritt kan velge om de vil tildele tillatelse eller om de vil avslå søknaden. Myndighetene vil med andre ord svært sjelden være forpliktet til å innvilge en tillatelse, og de vil heller ikke være forpliktet til å avslå en søknad. Det har på den ene siden sammenheng med at regelverket uvanlig sterkt understeker at ingen vil ha krav på tillatelse. På den annen side vil tildelingen av tillatelsen være tildeling av et gode, og det vil svært sjelden være slik at en tildeling av et gode blir rettstridig.

Denne rettslige realiteten står i en viss kontrast til deler av myndighetenes retorikk rundt utviklingstillatelsene som understreker at regelverket setter strenge krav. Det er mer presist i si at regelverket inneholder ord og uttrykk som støtter opp om den restriktive praksis myndighetene velger å følge. Når jeg i denne fremstillingen bruker uttrykk som «krav» er det altså ikke rettslige krav, men de krav myndighetene i sin praksis velger å følge.

Krav til dokumentasjon

I alt 6 søknader er så langt avslått fordi søknadene inneholder mangelfull dokumentasjon, det vil si at mangelfull dokumentasjon har vært et hovedelement i begrunnelsen for avslaget. Ønsket om grundig dokumentasjon fremgår både av laksetildelingsforskriftens § 23b tredje og fjerde ledd og av veilederen til regelverket. Kravet er derfor vel kjent for søkerne. Jeg har ikke foretatt noen gjennomgang av de avslåtte søknadene og har derfor ikke grunnlag for å vurdere om de kravene som i praktisk er stilt er urimelig strenge.

I flere av avslagene har myndighetene vurdert å hente inn ytterligere opplysninger fra søkerne. I en søknadsprosess er det imidlertid søkeren som har ansvaret for å levere tilstrekkelig dokumentasjon, og myndighetene har i vedtakene pekt på at det å få adgang til å innlevere omfattende tilleggsdokumentasjon i realiteten innebærer at søker får innlevere en ny søknad. Det kan han godt gjøre, men da får han stille bakerst i køen for saksbehandling.

I enkelte avslag påpeker myndighetene at dokumentasjonen er så mangelfull at det ikke er mulig å vurdere om søknadene oppfyller de øvrige kravene i regelverket. Det er selvsagt nødvendig at myndighetene settes i stand til å foreta de vurderingene regelverket legger opp til, men det er flere måter å forstå regelverkets krav på. Utviklingstillatelsene gis jo til prosjekter som skal prøves ut, og dersom prosjektet mislykkes får ikke oppdretteren permanent tillatelse. Det er derfor forsvarlig å redusere kravene til dokumentasjon i søknadsprosessen fordi prosjektet uansett må dokumenteres i utviklingsfasen etter at tillatelsen er gitt. Det er derfor grunn til å spørre om de strenge dokumentasjonskravene medfører at gode utviklingsprosjekter avslås før de får prøve seg. Samtidig er det et spørsmål om myndighetene bruker for store ressurser på å evaluere prosjektene på søknadsstadiet og at de heller burde la flere av søkerne få prøve seg – og så kunne myndighetene vurdert resultatene i forhold til de målekriteriene som skal settes i tillatelsen.

Kun prosjekter som omhandler produksjonsteknologi

Hovedkriteriet for tildeling av tillatelser fremgår av laksetildelingsforskriftens § 23b første ledd der det fremgår at tillatelse kan gi til: ”prosjekter som kan bidra til å utvikle teknologi”

I praksis er kravet om å utvikle teknologi innsnevret til å dreie seg om teknologi for produksjon av fisk. Tre av de foreliggende avslagene er begrunnet med at det aktuelle utviklingsprosjektet dreier seg om teknologi som er løsrevet fra selve oppdrettsproduksjonen. Det første klagevedtaket Nærings- og fiskeridepartementet traff i november 2016 dreide seg om utvikling av ”Helixir” som er en flåte som skal benyttes til avlusning m.v. Her gir departementet uttrykk for at teknologien må ha en ”nær tilknytning til produksjonsenheten” for å kunne få utviklingstillatelse.

Dersom slike prosjekter ellers er velegnet for utviklingstillatelser, og kan bidra til å løse miljø- og arealutfordringene, er det vanskelig å se begrunnelsen for at det ikke skal tildeles utviklingstillatelser. Departementet gir ingen begrunnelse i vedtaket om ”Helixir”.

Betydelige investeringer

Forskriftens § 23b inneholder videre et krav om ”betydelig innovasjon og betydelige investeringer”.

Dette kravet er sett i sammenheng med verdien av oppdrettstillatelsen som vil bli tildelt dersom prosjektet oppnår suksess slik at målkriteriene oppnås. Siden tillatelsene kan ha en verdi på over kr 70 millioner er det investeringer i en slik størrelsesorden som kreves. Vedtakspraksis er imidlertid ikke så entydig, og det er ingen avslag som er begrunnet med at investeringene er for små. I en del tilsagn er det imidlertid gitt betydelig færre tillatelser enn det ble søkt om, og det er ikke lagt opp til at søkeren skal få det antall tillatelser til en verdi på kr. 70 millioner som tilsvarer det han vil investere i prosjektet. Myndighetene synes å forvente større investeringer enn kr. 70 millioner pr tillatelse.

Det er samtidig grunnlag for å hevde at myndighetene neppe vil gi tillatelse til mindre prosjekter. Man vil for eksempel neppe få utviklingstillatelse til et prosjekt som løser akvakulturnæringens problemer på en enkel og lite kostnadskrevende måte. Utviklingstillatelsene vil ikke brukes som ”premier” for de som finner gode og billige løsninger på næringens utfordringer. At ordningen på denne måten ekskluderer de løsninger som kanskje har størst potensial for å bli rullet ut i stor skala om de er vellykket – og dermed virkelig endre næringen til det bedre – er jo et tankekors.

Nyhetskravet

I laksetildelingsforskriftens § 23b annet ledd her følgende ordlyd:

”Utviklingsarbeidet skal skille seg vesentlig fra tidligere kunnskap og teknologi på akvakulturområdet som er i alminnelig kommersiell bruk og kan ikke bare være en naturlig videreføring av det som er benyttet tidligere.”

En side av dette nyhetskriteriet er at den første søknaden om et nytt og likt prosjekt vil ha fortrinn. En senere søknad om et likt prosjekt skal avslås.

Det andre poenget er at søknadene vil bli sammenliknet med tidligere utviklet teknologi, men det er ikke alle tidligere teknologiprosjekter som er relevante som sammenlikningsgrunnlag.

Nærings- og fiskeridepartementet har i klagevedtaket om Akva-design overprøvet direktoratets forståelse av dette hensynet på en vesentlig måte. Akva-designs prosjekt er et lukket anlegg i sjø, og Fiskeridirektoratet mente dette prosjektet liknet for mye på andre prosjekter for lukkede anlegg. Departementet pekte imidlertid på at regelverket krever skille fra teknologi som er i kommersiell bruk, og de andre lukkede anleggene er ikke i vanlig kommersiell bruk. De overprøvet derfor direktoratets vedtak.

Blir det tildelt et riktig antall tillatelser?

Den restriktive praksis som følges av fiskerimyndighetene gjør at det er grunn til å spørre om det tildeles et riktig antall utviklingstillatelser, eller, med andre ord, om det er prosjekter som burde vært realisert som stanses av myndighetene.

Sett fra samfunnets side er utviklingstillatelsene en billig og effektiv metode for å gjennomføre teknologiutvikling. Det er private aktører som betaler all utviklingen. Den gulroten myndighetene lokker med, permanente tillatelser til oppdrett av laks og ørret, er ingen verdi som koster samfunnet noe. Det er en verdi som har oppstått fordi lovgivningen begrenser antallet aktører i markedet, og derfor har det verdi å få en tillatelse. Derfor er det vanskelig å forstå at myndighetene mener det er behov for de strenge rammer som i dag praktiseres. Og det vil være virkelig ille om de strenge rammene gjør at vi ikke får utviklet de teknologiske løsningene som trenges for å øke produksjonen av fisk i akvakulturnæringen.