Regjeringen har gjennom Havbruksmeldingen – Meld. St. 24 (2024-45) Fremtidens havbruk – foreslått omfattende endringer i reguleringen av akvakulturvirksomhet i det norske kystområdet. Vi har gjennomgått meldingen sammen med dens underlagsmateriale, og merket oss noen punkter som er problematiske og som det er viktig å få belyst før Næringskomiteens og Stortingets behandling i vår.
Hva bør næringen gjøre nå?
Det er avgjørende at oppdretterne nå setter seg grundig inn i de foreslåtte endringene og vurderer hvordan disse vil påvirke deres virksomhet. Det er også viktig å følge den videre politiske prosessen nøye og engasjere seg i høringer og andre muligheter til å påvirke de endelige beslutningene.
Muntlig høring vil finne sted 13. mai – og fristen for skriftlige innspill er samme dato. Skriftlige innspill skjer gjennom egen innspillsside på Stortingets hjemmeside for saken.
Vi vil i denne artikkelen gjennomgå noen av sidene ved Havbruksmeldingen som er sentrale for næringen og viktige for Stortingets behandling av saken.
De viktigste tiltakene i Havbruksmeldingen og virkningene av tiltakene
Meldingen inneholder flere viktige forslag, blant annet:
- Opphevelse av ordningen med selskaps-MTB og total avgrensning av produksjonen av laks og ørret
- Innføring av omsettelige lusekvoter for det enkelte oppdrettsselskap i hvert produksjonsområde
- Innføring av økonomiske sanksjoner ved overtredelse av lusekvotene
- Endring av lokalitetstillatelsen der artsbegrensningene skal fjernes
- Endring av mengdegrensene i tillatelsen etter akvakulturloven (men ikke i tillatelsen fra Mattilsynet)
- Innføring av økonomiske sanksjoner ved dødelighet – potensielt uten unntak
Samlet sett er det svært usikkert hva som vil bli de praktiske konsekvensene av å gjennomføre disse forslagene, men reguleringsforslaget kan innebære en styring av akvakulturnæringen i retning av større enheter, konsolidering i næringen, og en flytting av produksjonen nordover i landet. I tillegg kan det innebære en svekkelse av incentivene til oppdrett av andre arter, særlig av torskenæringen.
Konsekvensene av de omfattende strukturelle endringene er ikke tilstrekkelig beskrevet i Havbruksmeldingen, noe som er en alvorlig svakhet ved meldingen og som gjør det svært vanskelig for Stortinget å treffe forsvarlig begrunnede vedtak. Etter vår oppfatning inneholder Havbruksmeldingen flere forslag som det vil være uforsvarlig å gjennomføre på kort sikt og uten langt grundigere utredninger. Det gjelder særlig forslagene om opphevelse av selskaps-MTB, innføringen av lusekvoter med omfattende sanksjoner og opphevelse av artstilknytning på lokalitetstillatelsene.
De utredningene som ligger til grunn for flere av forslagene innehar dessuten store usikkerheter. Dette kommer særlig frem i en rapport innhentet fra Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Miljødirektoratet (omtalt i meldingen som «Etatgruppen»), som vurderer virkemidler for lakselusregulering. Forslagene i meldingen er i stor grad basert på teoretiske vurderinger og svært mange viktige praktiske spørsmål er ikke utredet grunnet tidshensyn. Det er derfor svært usikkert hvilke konsekvenser gjennomføringen av forslagene i meldingen vil ha for akvakulturnæringen, villaksen og arbeidsplasser og annet næringsliv langs kysten som i dag har akvakulturnæringen som kunder.
Det er også sannsynlig at Havbruksfondet får reduserte inntekter dersom forslagene innføres og at fondets utbetalinger til kommunene reduseres.
Dersom et system med omsettelige lusekvoter innføres, bør lusekvotene fastsettes basert på et bredere grunnlag enn kun Havforskningsinstituttets modellvurderinger, og bl.a. inkludere avveininger av sannsynlige konsekvenser for villaksen i de aktuelle områdene veiet mot næringsmessige konsekvenser. Hvis ikke er det en stor risiko for at man reduserer produksjonen i oppdrettsnæringen betydelig uten at man samtidig oppnår en positiv effekt for villaksen.
Fjerning av systemet med selskaps-MTB
Havbruksmeldingen foreslår en opphevelse av produksjonsbegrensningene på selskapsnivå. Dette innebærer fjerning av en av de viktigste styringsparameterne for den praktiske organiseringen av produksjonen i lakse- og ørretoppdrett.
Systemet med selskaps-MTB er viktig fordi summen av selskapenes MTB er den totale produksjonsrammen for næringen. Tildeling av selskapstillatelse med begrenset MTB innebærer at den som får tillatelsen samtidig får adgang til en andel av en begrenset totalproduksjon. Dette er hovedårsaken til at selskapstillatelsene har stor verdi, og det er blant annet årsaken til at staten og kommunene kan få store inntekter ved å selge selskaps-MTB på auksjon.
Fjerning av selskapstillatelser kan også ha innvirkning på reglene om samlokalisering og samdrift, samt særtillatelsene, noe som heller ikke er drøftet i meldingen.
For enkelte oppdrettere kan tilbaketrekking av alle selskapstillatelser kombinert med innføring av lusekvoter basert på «grønt lys» umuliggjøre videreføring med dagens drift og teknologi. Avhengig av innrettingen av nytt regelverk kan tilbaketrekking av selskapstillatelser – som er formuesgoder med store økonomiske verdier – medføre et ulovlig inngrep i en etablert rettsposisjon vernet av Grunnloven og EMK. Heller ikke dette er utredet.
Det å fjerne systemet med selskaps-MTB vil i det hele tatt ha en rekke konsekvenser som selvsagt må vurderes før en slik beslutning tas. I Havbruksmeldingen er det i pkt 8.2.3 vurdert om den totale produksjonsbegrensningen er et hensiktsmessig virkemiddel ut fra miljøhensyn, men det er ikke vurdert hvilke konsekvenser det har å oppheve det etablerte systemet. Det er heller ikke vurdert i de avsluttende kapitlene om konsekvenser for samfunn og næring (pkt 12.2 og 12.3).
Der fremstår etter vår oppfatning som uforsvarlig å invitere Stortinget til å treffe et prinsipielt vedtak om å oppheve systemet med selskapstillatelser selv om dette skal utredes nærmere før det settes i verk.
Fortsatt produksjonsbegrensninger
Opphør av selskapstillatelsen og oppmykingen av akvakulturtillatelsen til en ren lokalitetstillatelse avgrenset geografisk (uten begrensning på art og teknologi) medfører at sektorregelverket-/tillatelsene sine begrensninger kommer mer i forgrunnen og setter rammer, i tillegg til lusekvotene.
Det foreslås ingen endringer i sektorregelverket. Mengdebegrensning (MTB) vil fremdeles følge av de fleste tillatelser fra Mattilsynet. Begrensninger i utslippstillatelser (bl.a. MTB) vil fremdeles gjelde, selv om utslippstillatelse nå som hovedregel skal utgå (for nye søknader fra 2.2.24 og for eksisterende fra 2.2.26) med visse unntak, jf. forurensningsforskriften kap. 34. Plankrav (stilt av kommuner) vil fortsatt gjelde og kan f.eks. oppstille begrensninger av art, teknologi mv.
Endringspotensialet for de rammer som følger av sektorregelverk-/tillatelse blir viktigere enn før. Hvilke muligheter vil det gis for å søke utvidelse av MTB-rammene hos Mattilsynet ut fra en tanke om at lusekvotene ivaretar smittehensyn mht. villaks?
Omsettelige lusekvoter
Hva foreslås?
Havbruksmeldingen legger opp til å erstatte eksisterende selskaps-MTB med tildeling av omsettelige lusekvoter. Det skal også utredes nærmere et system med avgift for luseutslippene. Dette innebærer at det også kan foreslås et system som kombinerer omsettelige lusekvoter og luseavgifter – etter Stortingets vedtak.
Hver aktør skal altså sitte med lokalitetstillatelse og lusekvote. Lusekvotene vil være dynamiske, og variere fra område til område og over tid. Dette bidrar til langt lavere grad av forutberegnelighet enn dagens faste MTB-rammer.
Hvordan skal så den enkelte lusekvote beregnes?
Den enkelte oppdretters andel (lusekvote) foreslås tildelt forholdsmessig etter eksisterende selskaps-MTB i området, se s. 81 i Havbruksmeldingen:
«Dagens innehavere av akvakulturtillatelser til laksefisk har tilpasset seg dagens drifts- og miljø-regulering, hvor utslipp av lakselus er tillatt. Forutsigbarhet for aktørene er et viktig hensyn for regjeringen. For å legge til rette for at dagens oppdrettsvirksomhet i all hovedsak opprettholdes, kan kvotene tildeles forholdsmessig etter eksisterende selskaps-MTB per aktør per produksjonsområde. En slik tildeling kan være vederlagsfri, eller mot vederlag.»
Videre legger meldingen opp til at reguleringsgrunnlag vil være totalt utslipp av lakseluslarver, se s. 74-75:
«For å nå målet om akseptabel miljøpåvirkning må både en avgift og et kvotesystem ha totalt utslipp av lakseluslarver i et område som grunnlag.»
Lusekvoter fastsettes områdevis (dagens produksjonsområder) basert på modellering iht. grønt lys dvs. under 10 % dødelighet hos utvandrede villaks pga. lakselus alene (se punkt 9.1.1). Lusekvoten skal altså fastsettes med utgangspunkt i det systemet som i dag benyttes til å utarbeide trafikklyssystemet. Havbruksmeldingen gir uttrykk for stor tillit til dette systemet og på s. 77 heter det:
«Beregningen av akseptabelt utslipp kan gjøres med modellverktøyene som brukes i trafikklyssystemet, det vil si ved bruk av modeller for estimert lakselusindusert dødelighet hos postsmolt av laks ved Havforskningsinstituttet, Veterinærinstituttet og SINTEF.»
Siden det er store usikkerheter ved disse modellproduktene burde man foretatt en vurdering av disse før de legges inn i et nytt system som skal begrense næringens aktivitet. NFD innhentet en internasjonal evalueringsrapport fra 2021 som anbefalte systemvurderinger for å vurdere effekten av modellproduktene, hvor det fremkommer at:
«Indikatorer som oppgang av gytefisk til vassdrag, forekomsten av ungfisk i vassdrag og lusetelling i vaktbur, trålfangst og ruser kan brukes til å vurdere om systemet som helhet er egnet til formålet.»
Den internasjonale evalueringsrapporten var opptatt av at man etablerer et kvalitetssikringssystem som sikrer at man ikke innfører sterke begrensninger på næringsutøvelsen uten å skre seg at dette gir en målbar positiv miljøeffekt i naturen.
Videre er det tale om en periodisering av utslippene. Om det f.eks. blir en sesongtilpasset utslippskvote eller en maksimal utslippskvote per år, er imidlertid ikke utredet.
Hvordan vil et lusekvotemarked fungere i praksis?
Hvert produksjonsområde blir et «kvotemarked». Det beskrives en «sterk» markedskonsentrasjon i de fleste produksjonsområdene (punkt 9.3.6.2), noe som tilsier avbøtende tiltak for å sikre effektivitet i kvotemarkedene (det nevnes tidsbegrensning for å muliggjøre reallokering, «rekrutterings»-kvoter mv.) Hvordan er slikt lusekvotemarked vil fungere i praksis er svært usikkert. Man kan tenke seg at næringen har behov for å leie ut kvotene sine eller selge med betingelse om å få kjøpe tilbake kvotene senere. Det kan være risikabelt for fremtidig drift å selge en kvote permanent selv om en oppdretter ikke har bruk for kvoten i én periode.
Store verdiforskjeller på lusekvotene fra sør til nord
Lusekvotene vil antakelig variere stort i verdi i de ulike POene. Dette vil kunne påvirke investeringsvilje langs kysten.
Økonomiske sanksjoner ved overtredelse av lusekvoten
Det er lagt opp til omfattende sanksjoner dersom den enkelte aktør overtrer sin lusekvote. Dette er ikke utredet i detalj. På s. 80 (pkt 9.3.6.2) heter det ganske enkelt:
«For at et kvotesystem skal fungere er det sentralt at det innføres tilstrekkelige sanksjoner ved overskridelse av tildelt kvote. Sanksjoner kan for eksempel være inndragning av kvote, administrativ inndragning av fortjeneste, tvangsmulkt, pålegg om utslakt av fisk eller overtredelsesgebyr.»
Det er tilsynelatende en innføring av omfattende økonomiske sanksjoner departementet her har tenkt seg.
Konsekvensene for næringen?
Havforskningsinstituttet har utarbeidet en rapport som ligger blant vedleggene til Havbruksmeldingen. I denne rapporten foretas det vurderinger av hvor mye utslippene av lakselus må reduseres for å komme ned på det Havbruksmeldingen anser som et akseptabelt nivå. De store reduksjonene i forhold til dagens nivå må skje på Vestlandet. Det følger av HI sine vurderinger at (inntatt i Havbruksmeldingens. 78) at:
Det følger videre av HI sine vurderinger i Vedlegg 2 s. 6-7 til Etatgruppens rapport – som ikke er inntatt i Havbruksmeldingen – at:
«Spesielt for Vestlandet vil det bli svært krevende å komme ned til en utslippskvote (lusegrense 0,0X), som ivaretar hensynet til villfisk (dødelighet <10%). Eventuelle muligheter forutsetter sannsynligvis en stor omlegging av lokalitetsstrukturen eller andre tiltak som ikke gjøres i dag.»
Det legges altså tilsynelatende opp til en «svært krevende» situasjon særlig for oppdrettere på Vestlandet. Vi merker oss at Havbruksmeldingen skriver på s. 92 at: «Flere aktører i røde produksjonsområder må trolig legge om driften.» Det er imidlertid beskrevet som en naturlig følge av at «utslipp av lakselus i disse områdene ikke er forenelig med bærekraftig akvakultur».
Havbruksmeldingen indikerer at dette systemet ikke er ferdig utredet og at det blant annet kan være aktuelt å ha overgangsordninger som innebærer at selskapene i de produksjonsområdene som må redusere luseutslippene mest kan foreta reduksjonen over en viss tid.
På bakgrunn av den informasjon som fremgår av Havbruksmeldingen med vedlegg må man etter vår oppfatning gi en langt mer presis og utfyllende beskrivelse av de sannsynlige effektene av forslaget om å erstatte selskaps-MTB med omsettelige lusekvoter for å oppfylle de grunnleggende krav til forsvarlig saksutredning. Eksempel på konsekvenser som ikke er berørt i tilstrekkelig grad er:
- Hvordan tiltakene samlet slår ut for mindre og større aktører og muligheten for at innføringen av omsettelige lusekvoter vil kunne føre til at de store aktørene kjøper til seg lusekvoter og av de mindre aktørene, som igjen legger ned produksjonen, og effekten av tiltakene i lys av dette.
- Nærmere vurdering av hva det vil si at «flere aktører i røde produksjonsområdet må trolig legge om driften». Hvor mange aktører og hvilken grad av omlegging?
- Vurdering av hvordan nødvendige overgangsløsninger vil virke på effekten av tiltakene som foreslås – og vurdere dette som en del av de foreslåtte tiltakene sammenlignet opp mot andre virkemidler.
- Innfasing og drift av det nye kvotesystemet.
- Hvorvidt selskaper i samme konsern skal kunne summere sine kvoter innenfor et produksjonsområde.
- Effekten av et sanksjonssystem ved overtredelser av lusekvoten.
- Vurderinger/kvalitetssikring av modellprodukter som skal simulere luseutslippene.
- Kost-nytte-vurdering.
- Andre uforutsette konsekvenser i lys av den store omleggingen?
Det vil være vanskelig for Stortinget – og næringen – å skulle ta stilling til innholdet i forslagene all den tid slike sentrale spørsmål ved selve forslagene, ikke er utredet.
Nærmere om de mangelfulle konsekvensvurderingene og usikkerhetene ved utredninger som er gjort
For å forstå meldingens innhold er det viktig å se meldingen i sammenheng med de tre vedleggene som også er publisert. Vedleggene finner du her.
Etatgruppen (Mattilsynet, Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet) vurderer konsekvenser av to alternativer opp mot dagens rammevilkår – hvor Alternativ 1 er å justere dagens virkemidler, og Alternativ 2 er å innføre omsettelige lusekvoter på PO-nivå. Som kjent gikk altså Havbruksmeldingen for å innføre Alternativ 2 med omsettelige lusekvoter på PO-nivå.
Som det fremkommer i den samlede rapporten fra Etatgruppen som ble innhentet i arbeidet med Havbruksmeldingen, er det imidlertid ingen av de tre etatene som anbefaler å innføre lusekvoter uten nærmere konsekvensvurderinger. Tvert imot skriver Fiskeridirektoratet – som er ekspertorgan for forvaltningen av oppdrettsnæringen – følgende:
«Per i dag har Fiskeridirektoratet ikke et tilstrekkelig faglig grunnlag for å kunne gi en forsvarlig anbefaling opp mot ett eller begge alternativene. Til dette gjenstår det for tungtveiende spørsmål og uavklarte konsekvenser for næringen og myndighetene.»
Fiskeridirektoratet skriver også at:
Mattilsynet og Miljødirektoratet skriver også at:
«På bakgrunn av overordnede vurderinger av styrings- og kostnadseffektivitet anbefaler Mattilsynet og Miljødirektoratet å gå videre med å utrede omsettelige lusekvoter nærmere. Virkemiddelet har potensial for høy måloppnåelse, gir stor fleksibilitet for næringsaktørene og gir muligheter for økt produksjon på lang sikt. Dersom det viser seg at konsekvensene av et slikt virkemiddel kan bli uforholdsmessige store, anbefaler vi å se nærmere på andre virkemidler.»
Mattilsynet og Miljødirektoratet anbefaler altså å utrede nærmere det alternativet som gjelder omsettelige lusekvoter, sammenlignet med dagens vilkår og justering av dagens vilkår. Fiskeridirektoratet kan på sin side ikke anbefale verken det ene eller andre alternativet (eller begge) over dagens løsning.
Vurderingene i Etatgruppens rapport er gjennomgående preget av tidsnød og etatene har måtte gjort avgrensninger og begrensninger i sine egne vurderinger for å levere rapporten i tide. Fristen for etatene til å levere siste rapport var 1. april – ti dager før Havbruksmeldingen ble fremlagt. Siden Havbruksmeldingen i stor grad bygger på vurderingene som er gjort i rapporten, blir det vanskelig for Stortinget å skulle ta stilling til innholdet i forslagene Havbruksmeldingen når utredningene er så usikre og saksbehandlingen har vært som dette.
Utredning av system med avgift for luseutslippene
Havbruksmeldingen foreslår å innføre kvotesystem, samtidig som at luseavgift skal utredes – som kan bety at kvote og avgift innføres i kombinasjon.
Etatgruppen uttaler følgende:
«Det er stor usikkerhet rundt selve effekten av en avgift på mindre områder/lokaliteter. I kombinasjon med et riktig satt kvotesystem blir det enda mer krevende å vurdere effekten av en avgift i tillegg. Det er også svært vanskelig å se hvordan en avgift rent praktisk burde innrettes.» (s. 38)
Etatsgruppen uttaler videre at kostnadseffektiviteten på avgift i kombinasjon med kvoter på PO-nivå er:
«Lav ettersom avgiften ikke påvirker måloppnåelse på PO-nivå, men øker kostnaden» (s. 40)
Ifølge utredningene som er gjort er det altså «svært vanskelig» å innrette en slik avgift og avgiften vil ikke påvirke måloppnåelsen. Likevel foreslår Havbruksmeldingen en utredning av denne avgiften selv om den ikke vil påvirke måloppnåelsen.
Kombinasjonen lusekvote og luseavgift, inkl. sanksjoner ved overtredelse av kvoten, medfører videre risiko for brudd på EMKs regler mot dobbeltstraff. Uansett legger dette til rette for svært komplisert system med stor usikkerhet rundt måloppnåelse.
Avgift på tapt fisk
Regjeringen foreslår å innføre avgift på såkalt «tapt fisk». Det foreslås at avgiften skal gjelde både på land og i sjø. Dette skal inkludere både død fisk og rømt fisk. Det er ikke foreslått noen utforming av tapsavgiften, og det legges opp til at dette skal utredes nærmere.
Det legges opp slik det følger av Havbruksmeldingen 10.2 til å innføre avgiften «med en lav sats innledningsvis». Dette foreslås for å gi næringsaktører tid til å identifisere og implementere tiltak, men slik at «satsen kan trappes opp over tid inntil avgiften oppnår ønsket effekt». Rekkevidden av forslaget er derfor høyst uklar. En konsekvens av forslaget er at det legges opp til «hyppigere og mer presis rapportering» fra næringen for å få et grunnlag for å beregne avgiften ut fra. Regjeringen skriver videre at;
«Skjæringstidspunktet for når tap skal være avgiftspliktig må fastsettes etter en vurdering av når fisken burde ha gode forutsetninger for å overleve frem til slakt, uavhengig av om produksjonen skjer på land eller i sjø, og hva som vil være hensiktsmessig med tanke på forvaltning av ordningen.»
Samtidig skriver regjeringen at:
«Uklare årsaksforhold er et sterkt argument for å innføre en generell avgift uten unntak», og videre at «det må være en høy terskel for at det skal gjøres unntak fra avgiften.»
Det legges altså opp til en avgift med få unntak og kanskje helt uten unntak, og innretningen av avgiften avgjøres tilsynelatende på bakgrunn av en avveining av «når fisken burde ha gode forutsetninger for å overleve frem til slakt», og hva som er «hensiktsmessig med tanke på forvaltningen av ordningen».
Regjeringen skriver videre at:
«Ved at avgiftsgrunnlaget settes for differansen mellom fisk satt ut og fisk som når slakt vil det forenkle rapportering og kontrollering av innrapporterte tall, redusere muligheter for feilrapportering til den laveste avgiftsatsen og omgåelse av avgiften.»
Det kan være problematisk rettslig å innføre en slik generell avgift som regjeringen indikerer. Både i norsk rett og i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er det grenser for hvor langt man kan gå i å innføre sanksjoner uten noen form for skyldvurderinger.
Det er også her grunnleggende spørsmål som ikke er utredet. Det er også et tankekors at havbruksmeldingen legger opp til at bedre velferd skal oppnås gjennom økonomiske virkemidler som i utgangspunktet virker i hver sin retning. Det nye systemet innebærer at det skal reageres ved økonomiske sanksjoner både ved overskridelse av lusekvoter og ved å innføre avgift på dødelighet. Omfattende lusebekjempelse for å holde lusetallene nede for å holde seg innenfor lusekvoten kan imidlertid føre til økt dødelighet, og økt dødelighet vil føre til økt tapsavgift slik det nye systemet legger opp til. Det bør særlig utredes hvordan det i praksis vil virke å innføre strenge økonomiske sanksjoner på to handlinger som virker i ulik retning.
Store spørsmål gjenstår
Flere sentrale spørsmål forblir ubesvart i meldingen. Blant annet er det uklart hvordan det nye systemet vil påvirke verdsettelsen av oppdretternes tillatelser, og hvordan tiltakene vil påvirke mulighetene for finansiering av omleggingen til nullutslippsløsninger og mer teknologiutvikling i næringen. Meldingen vurderer heller ikke i tilstrekkelig grad konsekvensene for konsolidering i næringen, og i hvilken grad økt konsolidering vil innebære at regjeringen oppnår formålene med tiltakene.
Miljøfleksibilitet kun som overgangsløsning?
Nærings- og fiskeridepartementet kom med sitt forslag til miljøfleksibilitetsordning 20. desember 2024. Dette var en begrenset versjon av Stortingets vedtak om miljøfleksibilitetsordning, idet forslaget kun gjaldt for nedjustert kapasitet og kun gjaldt nullutslipp – og ikke lavutslipp.
I Havbruksmeldingen fremkommer det om forslaget som ble fremmet 20. desember at «Forslaget er utformet for å kunne virke som en overgangsordning til et fremtidig system som foreslått i denne meldingen. Høringsfristen er nå gått ut, og saken ligger til behandling i Nærings- og fiskeridepartementet.»
Arealdisponering og lokalitetstillatelser
Regjeringen foreslår som nevnt å fjerne mengdebegrensningen på selskapstillatelser etter akvakulturloven samtidig som lokalitetstillatelsen omgjøres til én akvakulturtillatelse. Meldingen forslår samtidig at mengdebegrensningen i lokalitetstillatelsen etter akvakulturloven fjernes.
Det foreslås at artsbegrensning oppheves og at driftsvilkår fjernes. Endringene innebærer at lokalitetene vil bli viktige verdier i næringen og omsetning av lokalitetstillatelser vil bli langt mer aktuelt enn det som er tilfellet i dag.
Regjeringen foreslår at de nye tillatelsene skal tildeles ved auksjon. De store utfordringene med dagens system og med identifikasjon og utredning av nye lokaliteter består imidlertid. Dagens system forutsetter at oppdretter er aktiv for å finne lokaliteter og utrede dem før søknad leveres. Dette er et alt for komplisert og tidkrevende godkjenningssystem – og en auksjon løser ingen av disse utfordringene.
Betydningen for oppdrett av andre arter
Havbruksmeldingen inneholder svært lite om oppdrett av andre arter enn laks og ørret.
Meldingen foreslår som nevnt at artstilknytningen til lokalitetstillatelsen oppheves. Det betyr at lokalitetstillatelsene for torsk eller andre arter kan benyttes til laks. Effekten av dette er sannsynligvis at mange av f.eks. torskelokalitetene vil bli brukt til en mer lønnsom lakseproduksjon.
En effekt av dette er antakelig allerede synlig i aksjemarkedet. Verdien på aksjene i torskeoppdrettsselskapet Norcod økte betydelig dagen etter meldingen. Det er sannsynlig at dette har sammenheng med at aksjemarkedet ser muligheten for at Norcods lokalitetstillatelser får økt verdi.
Effekten begrenses av at sektortillatelser og plankrav som kan oppstille begrensninger på art. Det kan også ligge praktiske og naturgitte begrensninger, typisk nærliggende laksefjorder, andre akvakulturanlegg mv., men dette preges også av valg av teknologi ved evt. endring av art.
Reduserte inntekter for Havbruksfondet
Havbruksmeldingen legger opp til at inntektene fra produksjonsavgiften og vederlag gjennom auksjon for nye tillatelser skal fordeles gjennom Havbruksfondet. Det er etter vårt syn sannsynlig at Havbruksfondet vil få større reduksjoner i sine inntekter som følge av forslagene i meldingen, sammenlignet med i dag.
Som regjeringen selv peker på i Havbruksmeldingen s. 91 er størrelsen på provenyet fra auksjon av nye tillatelser er usikkert og henger blant annet sammen med utforming av økonomiske insentiver til reduserte utslipp av lakselus og potensialet for økt produksjon.
Det er ikke til å komme utenom at endringene i tillatelsessystemet og innføringen av lusekvoter vil føre til redusert produksjon i noen områder, og dermed lavere avgiftsgrunnlag. Det er etter vår vurdering betydelig usikkerhet knyttet til hvordan de nye lusekvotene vil påvirke den samlede produksjonen og dermed avgiftsinntektene. Nye økonomiske sanksjoner, som en avgift på tapt fisk, kan generere nye inntekter, men det er usikkert i hvilken grad disse vil kompensere for eventuelle tap fra andre endringer.
Kari Selbekk Platou er advokat og en del av SANDS’ sjømatgruppe. Hun har tidligere erfaring som rådgiver i Fiskeridirektoratet og seniorrådgiver i Nærings- og fiskeridepartementet, hvor hun arbeidet med håndhevingen av og utviklingen av akvakultur- og fiskeriregelverket.
Halfdan Mellbye er partner og leder SANDS’ sjømatgruppe. Han er spesialist på reguleringen av sjømatnæringene som han har arbeidet med de siste 40 årene. Han har omfattende erfaring og kompetanse på den offentlige reguleringen av akvakultur i Norge. Han har skrevet “Rettslig regulering av norsk akvakultur” (2018) og han er medforfatter til «Akvakulturloven, kommentarutgave» (2024). Begge bøkene er utgitt på Universitetsforlaget. Halfdan har møterett for Høyesterett.