Fishfarm in a Norvegian fjord

Mindre endring av kommuneplan kan åpne for klarering av akvakulturlokalitet

29 Nov 2021

For flere havbruksselskap er mangel på egnede lokaliteter en begrensende faktor for utnyttelse av konsesjonsbiomassen. Det følger av loven at lokalitets-søknad ikke kan innvilges der dette er i strid med gjeldende arealplaner. I noen tilfeller kan dispensasjon etter plan- og bygningslov være et egnet verktøy for å avbøte på foreldede planer. Men selv om kommunene er positiv til å innvilge dispensasjon så kan Statsforvalter, med rette eller urette, konkludere med at lovens vilkår for å innvilge dispensasjon ikke er til stede.

Forfattere: advokatene Lars S. Alsaker, Halfdan Mellbye og Kenneth Steffensen

I slike tilfeller kan andre planverktøy benyttes. Plan- og bygningsloven åpner for å kunne gjøre mindre endringer i kommuneplan etter en forenklet saksbehandling. Med en velvillig kommune på laget – så trenger ikke en slik prosesser utgjøre uoverstigelige hindringer.

Når kan mindre endring av kommuneplan være nødvendig?

En kommune bør med jevne mellomrom foreta rulleringer av kommuneplanens arealdel (KPA). Her bør kommunene avveie ulike arealhensyn, og også legge til rette for tilstrekkelige og egnede arealer for akvakultur (AK). Ved ordinære KPA-revisjoner bør AK-områdene som avsettes være så store at de tar høyde for alternative plasseringer av anlegget.

Det er ofte ikke før man søker om selve lokalitetstillatelsen at strøm, miljøforhold, dybde med mer kartlegges grundig. Man bør derfor gjøre AK-områdene så vidt store at det ikke er nødvendig med endring eller dispensasjon dersom forflåte eller flyteringer får en litt annen plassering enn en først så for seg. Ny KPA bør også avsette nok areal til fortøyninger, eventuelt ha planbestemmelse om at disse kan gå utenfor AK-området.

Men slik situasjonen fortsatt er i dag har mange kommuner ikke helt nye kommuneplaner for sjøområdene. Tidligere var det mer vanlig å avsette mindre «frimerker» som AK-områder i plan. Man tok ikke høyde for annet enn selve flyteringene skulle få plass innenfor «frimerket». Vi erfarer derfor jevnlig saker der den beste plasseringen av anlegget ikke passer helt med den lille firkanten som er avsatt i KPA-kartet. Det kan være at miljøforhold, dybdeforhold, strømforhold, mulighet for fortøyning, plassering av fôrflåte eller annet gjør at «firkanten» avsatt i KPA ikke kan eller bør benyttes som forutsatt.

Det kan også være at sektormyndigheter gjør innvendinger selv om et AK-område er planavklart i KPA. For eksempel kan AK-området komme inn i et rekefelt. Man kan ha oppdaget koraller der AK-området var plan-fastsatt. Eller Mattilsynet kan mene at AK-området lå for nær en farlei med brønnbåt-trafikk. I slike tilfeller kan det ofte være tilstrekkelig å justere litt på plasseringen av AK-området i KPA for å legge til rette for lokaliteten.

Kan være et alternativ

Reglene om mindre endring av kommuneplan, etter en forenklet prosess, vil kunne være et alternativ for å få til slike justeringer.

Bestemmelsen om mindre endring i pbl. § 11–17

Bestemmelsene i plan og bygningsloven § 11-17, andre og tredje punktum lyder slik:

«Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre endringer i planen i samsvar med kommunelovens regler. Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter. Jf. for øvrig § 1-9.»

Å bruke lovens adgang til mindre KPA-endring har flere fordeler:

  • Man slipper å vente på neste ordinære KPA-rullering i kommunen.
  • Man trenger ikke omfattende saksbehandling med f.eks. planprogram, KU, utlegging til offentlig ettersyn.
  • Adgangen til å treffe vedtak om mindre KPA-endring er normalt delegert til kommunens administrasjon eller kommunens planutvalg.
  • Ved klage over vedtak om mindre endring skal Statsforvalteren eller departement som klageorgan legge vesentlig vekt på kommunens lokale forvaltningsskjønn og hensynet til lokalt selvstyre.

Rettslig begrensing

Det ligger imidlertid en rettslig begrensing i hva som kan anses som «mindre endringer». Om noe kan anses for en mindre endring eller ikke, vil være avgjørende for om man kan bruke denne enklere fremgangsmåten.

I lovens forarbeider står det om dette:

«Det kan være aktuelt å foreta mindre endringer av kommuneplanens arealdel utenom større planrevisjoner. Dette kan f.eks. være arrondering av formålsgrenser, justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg, eller endringer av utbyggingsformål. Bestemmelsen åpner for at kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta slike endringer enten til annet kommunalt organ eller administrasjonen i samsvar med kommunelovens regler.»

Stortinget som lovgiver har selvsagt vært klar over at en ordinær KPA-rullering krever store ressurser. Ofte kan det gå både seks, åtte og ti år mellom hver gang. Verden stopper jo ikke opp i mellomtiden, så loven har derfor fått en mekanisme som gjør at kommunen kan foreta mindre endringer og tilpasninger underveis.

Det å etablere et helt nytt AK-område, der det ikke tidligere har vært et AK-område, vil nok falle utenfor det man kan gjøre gjennom bestemmelsen om «mindre endring».

Men å justere plasseringen av et eksisterende planavklart AK-område, vil være i kjerneområdet av det bestemmelsen er ment for. I så fall vil en jo i realiteten justere grensene mellom allerede avsatte arealformål. Man justerer plasseringen av AK-området, slik at den omkringliggende arealdisponering og AK-arealet bytter plass. Dette vil jo si at planens opprinnelige fordeling av bruk og vern opprettholdes, så sant nytt AK-område har omtrent samme størrelse som det opprinnelige. Dette er jo akkurat en slik «arrondering av formålsgrenser» som forarbeidene omtaler. Normalt vil dette ikke innebære vesentlig endrede forutsetninger for miljø og omgivelser.

Der ny plassering av AK-lokaliteten tangerer eller overlapper med planens AK-område, vil reglene om «mindre endring» normalt kunne benyttes. Også om det er kort avstand mellom planfastsatt og ny plassering vil en også kunne være innenfor. Men jo lenger avstand det er – jo mindre naturlig vil det være at dette faller inn under grensen for en mindre endring eller arrondering av formålsgrenser. Det kan også tenkes tilfeller der selv mindre endringer av plassering av ulike grunner kan forrykke de opprinnelige planforutsetninger. Dette må vurderes konkret i hvert tilfelle.

Saksbehandling for mindre endringer

En fordel med en slik forenklet behandling er at saksbehandlingsreglene for full KPA-rullering ikke slår inn. Man vil normalt ikke trenge å vedta nytt planprogram for en slik begrenset endring. Og man trenger ikke utlegging til offentlig ettersyn.

Men loven viser til bestemmelsen i pbl. § 1-9, som igjen viser til forvaltningslovens regler. Dette vil si at alle som i forvaltningslovens forstand er parter, som f.eks. naboer, skal forhåndsvarsles og gis mulighet til å uttale seg. Også en sak om «mindre endring» må saksutredes på forsvarlig måte.

Forarbeidene sider følgende om saksbehandlingen:

«Slike endringer kan ikke skje før berørte myndigheter har hatt anledning til å uttale seg. I dette ligger det at endringen ikke må komme i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn som ellers ville medført innsigelse mot planen. Dersom berørte myndigheter er mot en slik endringen, må planendringen behandles som en ordinær planendring

Som det ses skal kommunen også forhåndsvarsle berørte sektormyndigheter før det treffes vedtak om «mindre endring» av KPA. I akvakultursaker vil dette normalt være Statsforvalter, fylkeskommune, Mattilsyn, Kystverk og Fiskeridirektorat. En kommune bør selvsagt vektlegge saklige innvendinger til om dette kan anses som en «mindre endring». Men forarbeidene har neppe rettslig dekning for å konkludere med at kommunen har forbud mot å vedta «mindre endring», dersom en sektormyndighet har motsatt seg dette. Det er loven som gir kommunen kompetansen til å foreta mindre endringer, og loven har ingen saksbehandlingsregel om dette. Der lovens ordlyd står i motstrid til forarbeidene – så vil lovens ordlyd være rettskilden med høyest rang.

Og dersom en sektormyndighet skulle ha uttalte seg negativt om muligheten til å vedta en mindre endring, så kan kommunens vedtak om mindre endring påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler. Det er alminnelig antatt i juridisk teori at det er også er klagerett på planvedtak som gjelder mindre endringer. Regelen i pbl. § 11–15 om at kommunestyrets vedtak om kommuneplan kan ikke påklages, gjelder altså ikke slike «mindre endringer».

Når statlig klagemyndighet behandler klage over kommunens vedtak om «mindre endring», så må det legges til grunn at bruk av kommunens plankompetanse gjennomgående ligger innenfor kommunens forvaltningsskjønn. Forvaltningslovens § 34 fastsetter i slike tilfeller at klageorganet skal legge vesentlig vekt på kommunens skjønnsutøvelse og det kommunale selvstyret. Dette skiller seg fra dispensasjonssakene, der vurderingskriteriene etter lovforarbeidene anses å være rettsanvendelsesskjønn. Det vil i korthet si at Statsforvalter i dispensasjonssakene ikke trenger å vektlegge hensynet til det kommunale selvstyret.

Dette er nettopp grunnen til at Statsforvalter så ofte kan omgjøre kommunale dispensasjonsvedtak. Ved vedtak klagesaker om «mindre endringer» etter pbl. § 11-17, så må Statsforvalter imidlertid legge sterk vekt på det kommunale forvaltningsskjønn. Terskelen for at Statsforvalter kan omgjøre kommunens vedtak blir da mye høyere enn i dispensasjonssakene.

Departementet bør fastsette rammer for forvaltningspraksis

Hverken kommuner eller havbrukere har vært særlig oppmerksomme på denne muligheten til å vedta «mindre endringer» til KPA. Derfor finnes lite forvaltningspraksis. Men som det fremgår i artikkelen her kan «mindre endringer» ofte være et hensiktsmessig alternativ til dispensasjon, ordinære KPA-rulleringer eller detaljreguleringsplaner.

I den grad det kommer klagesaker om denne type saker, så bør Kommunaldepartementet selv behandle disse. Man vil da få overordnet praksis fra øverste plan- og bygningsmyndighet som kan fungere som presedens i senere saker.

En må regne med at noen av Statsforvalterne vil være negativ til at kommunen bruker muligheten til å vedta «mindre endringer» etter pbl. § 11-17, og vil søke å hindre dette. Det er behov for større forutsigbarhet. Sentrale myndigheter burde derfor på en eller annen måte tatt stilling til rammene for bruk av «mindre endringer» i akvakultursaker.

Her har jo vår nye KMD-statsråd fra Senterpartiet en gyllen mulighet til å følge opp valgløfter om å styrke lokaldemokratiet og kommunenes stilling.

Artikkelen er også publisert i Intrafish.no 28. november 2021

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har i mer enn 15 år jobbet med forvaltningsrett, herunder fiskerijuss. Erfaringen omfatter saker knyttet til oppdrettskonsesjoner, lokalitetsklareringer og håndtering av sanksjoner. Alsaker underviser i forvaltningsrett på Norges Handelshøyskole.

Comments are closed.