Havbruk til havs – fremtidig rettslig rammeverk

18 Feb 2019

Erfaringene med SalMars havmerd har allerede vist at det ligger et stort potensial i havbruk til havs. Når teknologien nå klarer å sikre anlegg som tåler påkjenningene i åpen sjø, så åpner dette store nye områder for akvakultur – uten at dette går på bekostning av miljømessig bærekraft. Skal dette potensialet utløses, så haster det imidlertid med at myndighetene innfører et regulatorisk rammeverk for tildeling av lokaliteter og konsesjoner til havs. Om Norge som nasjon somler, så vil andre land se sitt snitt til å ta dette videre. Fiskeriminister Harald T. Nesvik la under Sjømatdagene i januar frem en rapport utarbeidet av embetsverket i departementet – der ulike rettslige utfordringer med havbruk til havs berøres. For hvordan kan havbruk til havs best mulig forvaltes og hvilke myndighetsorganer bør forvalte det Og hvordan bør reglene om tildeling av lokaliteter og konsesjoner til havs utformes?

Av advokat Halfdan Mellbye (H) og advokat Lars S. Alsaker, SANDS

NFDs rapport om havbruk til havs

Nærings- og fiskeridepartementet har med rapporten som ble publisert i januar gjort et solid og fortjenestefullt stykke arbeid. Mange relevante forhold om alt fra panterettigheter og arbeidsmiljøregler er vurdert. I forbindelse med publiseringen av rapporten uttalte fiskeriministeren at det grunnleggende juridiske rammeverket for havbruk til havs allerede er på plass, men at tilpasninger på flere felt ville være nødvendig. Han uttalte: -For at regjeringen skal kunne legge best mulig til rette for havbruk lengre til havs, kreves det noen tilpasninger i regelverket. I rapporten vurderes blant annet hvordan areal til offshore havbruk kan settes av, hvordan tillatelser kan tildeles, hva slags type driftsregler som må på plass, regelverk knyttet til helse, miljø og sikkerhet og pantsettelsesadgang. Med andre ord et bredt spekter av problemstillinger. Rapporten vil kunne danne et utgangspunkt for videre vurderinger og regelverksprosesser, slik at vi kan få på plass gode rammebetingelser, sier fiskeriministeren. I denne artikkelen vil vi kort oppsummere noen sentrale poeng fra rapporten, men også tenke litt høyt om hvordan et regulatorisk rammeverk for havbruk til havs kan utformes.

Utaskjærs og til havs

Rapporten tar utgangspunkt i at plan- og bygningslovens myndighetsområde kun gjelder en nautisk mil fra grunnlinjen – og utover i sjøen. Utenfor denne linjen er en altså utenfor kommunenes geografiske kompetanseområde.

For sjøområdene utenfor denne linjen er det følgelig naturlig at staten har det overordnede ansvaret.

Samtidig er en del av sjøområdene utenfor 1 nautisk mil fra grunnlinjen likevel innenfor de produksjonsområdene som er fastsatt i produksjonsområdeforskriften. Det er denne som gir grunnlag for trafikklyssystemet. Dette området som er utenfor kommunegrensene – men likevel innenfor produksjonsområdene blir referert til som «utaskjærs».

Havområdene som også ligger utenfor de fastsatte produksjonsområdene omtales som «til havs».

Før tillatelse til havbruk til havs kan tildeles i et område, legger departementet til grunn det gjennomføres en myndighetsstyrt åpningsprosess med tilhørende konsekvensutredning. Det foreslås at en slik prosess hjemles i akvakulturloven, med Nærings- og fiskeridepartementet som ansvarlig myndighet. Vi er enig i at dette er en klok tilnærming. Departementet beskriver to mulige måter for hvordan man kan åpne for havbruk til havs:
1. Sette av spesifikt avgrensede lokaliteter – der en aktør som utgangspunkt drifter alene.
2. Sette av på forhånd godkjente større områder (blokker) – der det kan etableres flere lokaliteter, og der en eller flere aktører kan søke om å operere.

Når det gjelder lokalitetstildeling ser rapporten for seg at Fiskeridirektoratet har myndigheten, og den koordinerende rollen, som Fylkeskommunen i dag har for kystnære farvann. En ser for seg at Fiskeridirektoratet avklarer med de ulike sektormyndighetene slik Fylkeskommunen gjør det i dag. Aktuelle myndigheter vil her være Miljødirektoratet, Mattilsynet, Kystdirektoratet, NVE og Oljedirektoratet. Rapporten lar det stå åpent om disse organene kun skal få saken på høring – eller om hver av disse må gi en egen tillatelse.

Her vil vi på det mest bestemte advare mot et system der et stort antall sektormyndigheter må gi tillatelse. En må unngå å gjøre de samme feilene i et nytt regime for havbruks til havs – som man har gjort i dagens system. Det må altså holde at sektororganene får saken på høring, og at de gis klagerett dersom Fiskeridirektoratet mot all formodning ikke skulle ta hensyn til en saklig innvending. Slike sektormyndighetstillatelser vil ikke under noen omstendighet være nødvendig dersom det i forkant har vært en prosess for fastsettelse av blokker til havs som arealdisponeres for akvakultur. Dette vil jo i så fall tilsvare en arealplanprosess på land, og da kan en kreve at sektormyndighetene følger opp i forbindelse med denne blokk-prosessen.

Lokalitetstildeling utaskjærs

Innenfor PO-områdene, men utenfor kommunenes myndighetsområde, er det imidlertid vår oppfatning at en bør ta utgangspunkt i dagens system, der Fylkeskommunen sitter i førersetet. Dette bør i alle fall kunne gjelde midlertidig – inntil et nytt forvaltningssystem.

Man kan ved en enkel revisjon av laksetildelingsforskriftens § 8 sørge for at nærmeste fylkeskommune gis myndighet, også utenfor de formelle kommunegrensene utover i sjø. Fylkeskommunen kan også besørge den høringsrunden som kommunen ellers sørger for. Slikt tillegg ville kunne lyde:

«Nærmeste fylkeskommune får ansvar for behandling av søknader om lokaliteter utenfor kommunenes myndighetsområde etter plan- og bygningslov, men likevel innenfor de fastsatte produksjonsområder. Ved tvil om hva som er nærmeste fylkeskommune bestemmer Fiskeridirektoratet hvem som skal være ansvarlig myndighet for saksbehandlingen. For lokaliteter utenfor kommunenes myndighetsområde etter plan- og bygningslov har saksbehandlende fylkeskommune ansvar for gjennomføring at høringsrunden etter forskriftens § 8, 3. ledd finner sted i samsvar med gjeldende regler».

Om et slikt tillegg vedtas, så vil en kunne åpne for lokalitetstildelinger i alt areal i dagens PO-områder. Dette vil kunne være relevant gitt de mange utviklingstillatelser som er gitt for prosjekter i åpen sjø. Inntil et nytt permanent havregime er på plass – så bør det være mulighet til å kunne søke om lokaliteter i alt sjøareal som PO’ene utgjør.

Hvordan bør konsesjonsvolum tildeles til havs?

Ved havbruk utaskjærs og til havs vil man også få spørsmål om hvem som skal få tildelt produksjonsrettigheter eller biomasse.

Dersom lokalitetene utaskjærs koples til PO-ene vil retten til å produsere følge reglene vi allerede har i trafikklyssystemet. Det vil si at lokaliteter som ligger utaskjærs kan tas i bruk på tre ulike måter. For det første kan lokalitetstillatelsen tildeles en oppdretter med en særskilt tillatelse tildelt etter laksetildelingsforskriften kapittel 5, for eksempel en utviklingstillatelse eller en forskningstillatelse. For det andre kan lokalitetstillatelse tildeles en etablert oppdretter i PO-et som flytter deler av sin lovlige produksjon til havs. For det tredje kan lokalitetstillatelse tildeles en oppdretter som erverver produksjonsrettigheter, enten ved kjøp av tillatelse fra en etablert aktør i PO-et eller ved kjøp av biomasse på auksjon i forbindelse med økning av biomassen i produksjonsområdet.

Ved tildeling av biomasse til havs må man lage et nytt system og her står myndighetene fritt. En mulighet er å unnlate å begrense den totale biomassen slik at man kun tildeler enkelttillatelser som gir rett til å benytte en enkelt lokalitet. En annen mulighet er å begrense antall tillatelser og følge et system der havbruksselskapene konkurrerer. Det enkleste vil da være å auksjonere bort tillatelsene. Ved eventuelle auksjoner vil man antakelig oppnå langt lavere priser enn ved auksjoner i produksjonsområdene. Det skyldes dels at produksjon til havs krever store investeringer slik at det ikke vil være marked for dyre tillatelser. I tillegg kommer at produksjonsrettighetene neppe vil kunne selges til de som driver produksjon i PO-ene. Markedet for salg av tillatelser vil kun være de som vil drive til havs.

Skal man få til havbruk til havs vil det derfor neppe være rom for at staten får store inntekter ved salg av produksjonsrettigheter, slik tilfellet er innenfor produksjonsområdene.

Om forfatteren

Halfdan Mellbye
Halfdan Mellbye Halfdan Mellbye har i 25 år arbeidet med ulike juridiske problemstillinger innenfor fiskeri- og havbruksnæringen. Han har blant annet arbeidet svært mye med næringsreguleringsspørmål og han har i tillegg særlig gode kunnskaper om de biologiske og miljømessige utfordringene for næringsutøverne. Han har i en årrekke vært faglig ansvarlig for faget Havbruksjus ved Universitetet i Bergen. Han har nylig utgitt boken "Rettslig regulering av norsk akvakultur" som er utgitt på Universitetsforlaget 2018. Halfdan har møterett for Høyesterett.

Comments are closed.