Miljøreguleringer uten grunnlag i virkeligheten?

Både fiskeri- og akvakulturnæringen er omfattende regulert ut fra miljøhensyn. Miljøreguleringer er begrunnet med at etterlevelse av rettsreglene skal påvirke miljøet på en bestemt måte. Dersom forventet miljøeffekt ikke stemmer med virkeligheten mister reguleringen sin begrunnelse, og kanskje også sitt juridiske grunnlag.

Forfattere: Advokatene Lars S. Alsaker og Halfdan Mellbye

Det er selvsagt viktig at miljøreguleringer bygger på et faglig grunnlag slik at risikoen for at vi gjennomfører feilslåtte miljøreguleringer blir så liten som mulig. Kravene til det faglige grunnlaget for miljøreguleringer er beskrevet i naturmangfoldloven §§ 8 og 9.  Dette er generelle regler om saksbehandlingsprosessen ved beslutninger med miljøkonsekvenser. Paragraf 8 slår fast at vedtak skal bygge på et korrekt og oppdatert vitenskapelig kunnskapsgrunnlag. § 9 åpner videre adgang til å supplere dette kunnskapsgrunnlaget med et føre-var-prinsipp. Der man er usikre på en miljøeffekt er det adgang til å iverksette miljøreguleringer for å forebygge miljøeffekten.

Innholdet i disse bestemmelsene er det stor enighet om, men de er allikevel utfordrende når de skal praktiseres.

En utfordring ligger i at naturmangfoldloven §§ 8 og 9 krever at reguleringene er under fortløpende evaluering. Lovbestemmelsene krever at forvaltningsmyndighetene hele tiden overvåker utviklingen i det faglige grunnlaget for reguleringen. Kommer det ny kunnskap som setter spørsmålstegn ved om regelverket har den forventede miljøeffekt skal forvaltningsorganet som har ansvar for reguleringen vurdere om den skal endres. Miljøreguleringer må være fleksible og kunne endres når kunnskapen om miljøeffekten endres.

Dette er utfordrende i praksis. De ulike lusereglene er gode eksempler. Vi har for det første reglene om lave lusegrenser som skaper et stort behov for å behandle og håndtere laksen i oppdrettsanleggene. Det er her et vanskelig faglig spørsmål om de lave lusereglene gir en positiv miljøeffekt eller om grensene like gjerne kunne vært høyere. De miljømessige fordelene med lave lusegrenser må også avveies mot de miljøskader og utfordringer som oppstår som følge av tiltakene for å redusere lusetallene. Det samles stadig ny erfaring og kunnskap om dette regelverket, og det bør også være en løpende vurdering av om regelverket bør endres som følge av ny kunnskap.

Også trafikklyssystemet er et slikt regelverk som stadig må evalueres i forhold til kunnskapsutviklingen. Det store miljøspørsmålet er om det finnes en utvikling i lusetall og dødelighet hos villaksen som påvirkes av de relativt små endringene i biomasse i oppdrettsanleggene som er effekten av vekst, stillstand eller reduksjon.  Dette er særlig vesentlig dersom regelverket tilsier reduksjon av biomassen i et produksjonsområde. Det store og usikre miljøspørsmålet er da om den reduserte biomassen har en positiv miljøeffekt som rettferdiggjør det store inntektstapet ved reduksjonen. Etter vår oppfatning innebærer naturmangfoldloven § 8 at dette faglige spørsmålet vurderes grundig i det enkelte tilfellet basert på kunnskapsstatus på det tidspunktet reduksjonen besluttes. Trafikklyssystemet kan ikke praktiseres som et system der biomassen økes og reduseres i tråd med regelverkets ordlyd uavhengig av hva som faktisk skjer i miljøet og kunnskapsutviklingen knyttet til dette.

Et tredje eksempel er fastsettelsen av rekefelt. Dette har fått fornyet relevans etter det i 2017 ble innført regler som forbyr bruk av kitinsyntesehemmere nærmere enn 500 meter fra rekefelt registrert i Fiskeridirektoratets database. Man skulle da kanskje tro at det forelå en fastsatt faglig definisjon på hva et rekefelt faktisk er, med kriterier for hva som utgjør et rekefelt (f.eks. nivå på forekomst av reke eller nivå på fangster i området). Noen slik definisjon finnes imidlertid ikke. Og fastsettelsen av de kartfestede rekefelt rekefelt har i praksis vist seg å være basert på innrapporteringer over telefonen som myndighetene ikke har kvalitetssikret. Man kan sikkert ha ulike meninger om hva definisjonen på et rekefelt bør være. Men det bør ikke være omstridt at kartfesting av rekefelt bør baserees på klart definerte og ensartede kriterier, og at myndighetene faktisk sjekker om den kartfesting av rekefelt vi har per i dag er korrekt ut fra de fastsatte kriterier.  I motsatt fall risikerer en at felt som virkelig er rekefelt ikke kartfestes, eller motsatt at områder som reelt sett ikke er rekefelt likevel forvaltes som om de var rekefelt av myndighetene. Her må korrekte miljødata legges til grunn – og om myndighetene blir klar over at dagens kartfestinger uriktig – så må den endres.

Mediedebatten om hydrogenperoksid, og myndighetenes respons på denne, setter også en kunnskapsbasert forvaltning på prøve. Myndighetene må selvsagt ta hensyn til ny kunnskap – og det er viktig å debattere og prøve å finne årsaker til at fiskerne opplever mindre rekefangster enn tidligere. Men samtidig må myndighetene vektlegge den tilgjengelige og kjente kunnskap som faktisk finnes om hydrogenperoksid, og ikke la «føre var» bli en unnskyldning for å unnlate å sette seg inn i og ta stilling til relevante fakta. Føre-var prinsippet slår inn der en ikke har tilstrekkelig kunnskap, jfr. naturmangfoldslovens § 8 og 9.  Uten at vi som jurister skal mene noe om de faglige spørsmål vises det likevel til grunn til å peke på at i feltforsøk utført i oktober 2015 ble det tatt vannprøver opp til 30-60 meter unna merden, og de fleste hadde en hydrogenperoksidkonsentrasjon under deteksjonsgrensen til Quantofix teststrimler.

http://bora.uib.no/handle/1956/13008

Dette tilsier at utslipp av vann med medisinrester fortynnes fort. Hvor fort og hvilke avstander som sikrer forsvarlig fortynning bør det sikkert forskes mer på. Men når en 30 og 60 meter unna et anlegg knapt kan måle hydrogenperoksid, er det da grunnlag for å kreve en grense på 500 meter fra lokalitet til rekefelt slik regjeringen nå foreslår? Bør en ikke først finne ut hvor langt en må unna et rekefelt behandlingsvann med hydrogenperoksid kan slippes uten at det har negative konsekvenser? Om en regel først vedtas – med «føre var» som begrunnelse – så blir den neppe senere endret selv om en f.eks.om et år eller to skulle konkludere med at 100 meters avstand til rekefelt hadde vært tilstrekkelig. Eller for den saks skyld at 700 meter  hadde vært nødvendig. Myndighetene er generelt ikke flinke til å oppdatere regler og myndighetsutøvelse i forhold til kunnskapsgrunnlag  – og det kan sikkert både gå i næringens favør og disfavør.

Vårt poeng er i alle fall at miljøforvaltning og havbruksforvaltning ikke lever opp til festtalenes mål om en kunnskapsbasert forvaltning, dersom en ikke kontinuerlig viser vilje og evne til å tilpasse regler og myndighetsutøvelse til et oppdatert faktagrunnlag, og til aktivt å søke ny kunnskap. Mye bra gjøres – men det er fortsatt mye å gå på.

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har i mer enn 15 år jobbet med forvaltningsrett, herunder fiskerijuss. Erfaringen omfatter saker knyttet til oppdrettskonsesjoner, lokalitetsklareringer og håndtering av sanksjoner. Alsaker underviser i forvaltningsrett på Norges Handelshøyskole.

Comments are closed.