Lokaliteter til oppdrett: Hvem skal bestemme – kommunen eller akvakulturmyndighetene?

Det er stadig mer fokus på hvordan kystnære sjøarealer brukes og arealdisponeres i kommuneplanene. Havbruksnæringen har behov for nye lokaliteter, og dette kan komme på tvers av andre viktige hensyn i sjøområdene. I denne situasjonen er det viktig at plan- og bygningsloven og akvakulturregelverket avstemmes mot hverandre på en måte som gjør at en unngår dobbeltbehandling og unødig byråkrati. Kommunal- og moderniseringsdepartementet – KMD - er i ferd med å utarbeide en veileder for arealdisponering av kystsonen. Dette arbeidet vil legge viktige føringer for havbruksnæringen.

Forfattere: advokat / partner Lars S. Alsaker og advokat (H) / partner Halfdan Mellbye

Havbruksnæringen har stadig et behov for nye lokaliteter og en mer egnet lokalitetsstruktur. Dette både for å legge bedre til rette for fiskehelse og smittevern, men også for å sikre best mulige driftsmessige vilkår. Samtidig er det også mange andre som har interesse i hvordan sjøarealene disponeres. I arealdisponeringen av kystnære sjøarealer skal det også tas hensyn til viktige naturområder, fiske- og gyteplasser, farleder, rekreasjonsområder og andre formål. Dette aktualiserer spørsmålet om myndighetsfordeling i forvaltningen av kystområdene.

Det reguleringssystemet som er etablert bygger på at kommunene har en overordnet adgang til å bestemme hvor det kan plasseres akvakulturanlegg gjennom arealplanleggingen. De nærmere kravene til anleggene for å unngå miljøskade, smittefare mm settes av akvakulturmyndighetene. En ser at imidlertid at mange kommuner ønsker at akvakulturanlegg i sjø skal være gjenstand for planbestemmelser i kommuneplan- og reguleringsplan. En har også sett eksempler på kommuner som fastsetter krav i kommuneplanbestemmelser med f.eks. miljøkrav som er strengere enn dem fastsatt av sektormyndighet. En risikerer da dobbeltbehandling med akvakulturmyndighetenes saksbehandling slik at ulike myndigheter setter forskjellige krav om de samme spørsmålene. At KMD i denne situasjonen har satt i gang arbeidet med en veileder for arealplanlegging i sjøområdene er positivt og vil kunne bidra til større forutsigbarhet. Det er imidlertid viktig at KMD i det arbeidet som nå pågår er oppmerksom på de ulike myndighetenes rolle i saker som gjelder klarering av akvakulturlokaliteter, og at det settes rammer for hva de kommunale myndighetene kan gjøre og ikke gjøre.

Plikten til effektiv og samordnet søknadsbehandling

Akvakulturlovens § 8 fastsetter at akvakulturmyndighetene og kommunen plikter å foreta en effektiv og samordnet saksbehandling av akvakultursøknader – herunder søknader om klareringer av oppdrettslokaliteter. Det er i loven presisert at plikten til koordinert og samordnet saksbehandling også gjelder i forhold til kommunens rolle som plan- og bygningsmyndighet.

Dette innebærer at de ulike myndighetsorgan som er involvert i saksbehandlingen må ha respekt for det enkelte organs  saksfelt. Om f.eks. en kommune, i egenskap av lovlig planmyndighet konkluderer med at kommuneplanen åpner for akvakultur, så kan ikke Kystverket, Mattilsynet eller fylkeskommunen mene noe annet. Og dersom Fiskeridirektoratet, som fagmyndighet på fiskeri,  i sin uttalelse har lagt til grunn at en lokalitetssøknad kommer i konflikt med fiske- eller gyteplasser, eller at det ikke er slik konflikt, så kan ikke en kommune legge til grunn det motsatte.

Også når det gjelder hvordan plan- og bygningsloven brukes må kommunene, i sin egenskap av lovlig planmyndighet, vise respekt for den ansvarsfordelingen av myndighetsoppgaver som er fastsatt når det gjelder behandlingen av søknader om oppdrettslokaliteter i sjø. En kommune kan f.eks. ikke i en kommuneplanbestemmelse si at et akvakulturområde kun kan brukes til lukkede anlegg, til grønne konsesjoner eller kun dersom oppretter har mindre lus i anlegget enn det som ellers følger av Mattilsynets vanlige forskrifter. En slik bruk av kommuneplanbestemmelser kommer i konflikt med annen sektormyndighets kompetanseområde, vedtak og regler og vil typisk være i strid med hva akvakulturlovens § 8 pålegger kommunen.

Vil akvakulturanlegg i sjø være unntatt krav til reguleringsplan?

En annen begrensing for kommunen i denne sammenheng er at søknader om akvakulturanlegg i sjø er unntatt fra krav til tillatelse etter plan- og bygningsloven. Dette er fastsatt i byggesaksforskriftens § 4-3. Tilsvarende gjelder også f.eks. vannkraftanlegg og kraftlinjer der NVE gir de nødvendige tillatelsene. Lovgivers tanke er at saksbehandlingen etter sektorlovene er like grundig som det plan- og bygningsloven fastsetter – og at det da er unødvendig med parallell behandling.

Dette betyr at det ikke er meningen at en kommune skal gi tillatelse til en akvakulturlokalitet. Det skal gjøres av fylkeskommunen, og de sektormyndighetene som skal gir tillatelse etter akvakulturreglene. Kommunen har selvsagt en viktig rolle i å bestemme den arealdisponeringen i sjø som følger av kommuneplanene, og gjennom reguleringsplaner som måtte være fastsatt for sjøområdene. Kommunene kan gjennom slike planer bestemme hvilke områder som åpnes for bruk til akvakultur.

Men kommunen skal ikke gi tillatelse i enkeltsaker som gjelder søknad om klarering av akvakulturlokalitet. Kommunen har imidlertid muligheten til å avgi uttalelse, og skal også gjennomføre offentlig høring av akvakultursøknaden.

Hovedregelen er i plan- og bygningslovens § 12-1 er at for tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, så kreves det reguleringsplan. Byggeløyve kan ikke gis før det er vedtatt en reguleringsplan. Krav om reguleringsplan kan også fastsettes i kommuneplanen.

Men hvordan blir det med kravet til reguleringsplan i saker som etter byggesaksforskriftens § 4-3 ikke trenger tillatelse etter plan- og bygningsloven – slik som f.eks. akvakulturanlegg i sjø og kraftstasjoner og kraftlinjer. Dette spørsmålet var tema i en viktig prinsippsak i Høyesterett i 2009, og saken har også relevans for akvakulturanlegg i sjø. Hovedkonklusjonen til Høyesterett var at i saker som ikke trenger tillatelse etter plan- og bygningsloven – så kan det heller ikke stilles krav til reguleringsplan for å gi en gyldig tillatelse til tiltaket.

Den konkrete saken gjaldt en kraftutbygging i Kvinnherad. Fylkesmannen mente at kraftstasjonen ikke kunne bygges før det var vedtatt reguleringsplan. Kraftselskapet var uenig – og mente de hadde nødvendige tillatelser fra NVE. Fylkesmannen fastsatte da et pålegg om byggestans, basert på at tiltaket måtte reguleringsplanbehandles før bygging kunne skje. Høyesterett kom til at vedtaket om byggestans var ugyldig. Høyesterett begrunnet dette med at saker som var unntatt behandling etter plan- og bygningsloven etter byggesaksforskriften også måtte anses unntatt fra kravet om reguleringsplanbehandling. Det ble vist til at nettopp ønsket om å unngå parallellbehandling var lovgivers motiv for å unnta kraftutbyggingssaker fra saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Da kunne det heller ikke stilles krav om reguleringsplanbehandling.

Som ledd i KMDs arbeid med ny veileder for arealplanlegging i sjø har Norconsult utarbeidet en analyse der ulike problemstillinger berøres. Her uttales det at kommunene både kan fastsette krav om reguleringsplan for akvakulturanlegg i kommuneplanen, og også at det etter en konkret vurdering kan pålegges krav til reguleringsplan ut fra hovedregelen i pbl. § 12-1. Norconsult sin vurdering har imidlertid ikke drøftet Høyesterettsdommen fra 2009 – og hvilken betydning dommen har som rettskilde når det gjelder spørsmålet om det kan stilles krav om reguleringsplan i akvakultursaker.

Når dette er sagt må det også presiseres at det er en rettskildemessig forskjell mellom kraftutbyggingssakene og akvakultursakene. Dette fordi kraftutbyggingssakene er spesifikt unntatt fra krav til reguleringsplanbehandling i pbl. § 12-1, 3. ledd. Her heter det at krav til reguleringsplan ikke  gjelder «for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.» At det ikke er gjort et tilsvarende unntak for akvakultursakene er imidlertid ikke nødvendigvis utslagsgivende. For hele essensen i høyesterettsdommen fra 2009 er jo at reguleringsplikten er knyttet til tiltak som er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven. Når et tiltak ikke er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, så vil følgelig heller ikke reguleringsplikten inntre.

Dette innebærer at en kommune ikke kan kreve reguleringsplanbehandling som vilkår for at søknad om akvakulturlokalitet skal kunne innvilges. Dersom reguleringsplan allerede er vedtatt for det aktuelle området, så skal denne selvsagt legges til grunn for akvakulturmyndighetenes behandling. Men en kommune kan ikke, hverken gjennom plankrav i kommuneplan, eller etter en direktevurdering etter pbl. § 12-1, kreve reguleringsplanbehandling som vilkår for at fylkeskommune og øvrige sektormyndigheter skal kunne innvilge søknad om akvakulturlokalitet.

Akvakulturlovgivningen varetar samme behov som reguleringsplanbehandling

Vi mener derfor at Høyesterett sin dom fra 2009 vil ha tilsvarende betydning i saker om klarering av akvakulturanlegg i sjø, som for kraftutbyggingssaker der NVE er fagmyndighet.

En søknad om klarering av akvakulturlokalitet varetar også de samme behov og hensyn som en reguleringsplanbehandling. Alle relevante sektormyndigheter involveres, enten gjennom adgang til å inngi uttalelse eller krav om tillatelse fra Mattilsyn, Kystverk og Fylkesmann. På samme måte som en reguleringsplan skal også en søknad om lokalitet være på offentlig ettersyn i kommunen. Dette sikrer at både naboer, organisasjoner og andre med interesse i saken blir opplyst om saken, og får anledning til å bli hørt.

Også en søknad om lokalitetsklarering krever grundig utredning av relevant faktum. Søker må utarbeide både miljøundersøkelser og strømmålinger. Fylkeskommunen, som akvakulturmyndighet, har også adgang til å pålegge konsekvensutredning etter konsekvensutredningsforskriften. Heller ikke her er det noen forskjell i forhold til reguleringsplanbehandling – annet enn at de er fylkeskommunen og ikke kommunen som vurderer om tiltaket trenger KU.

Om en skulle ha reguleringsplanbehandling på toppen av behandlingen etter akvakulturlovgivningen så ville dette bli dobbelt opp av det samme – og en lite hensiktsmessig parallellbehandling som stemmer dårlig med plikten til en koordinert og samordnet saksbehandling fastsatt i akvakulturlovens § 8.

Fra politisk hold er det uttalt at det er en målsetning å strømlinjeforme byråkratiet knyttet til havbruk, og å unngå parallellbehandling. Da er det viktig at en ikke gjør det motsatte – og åpner for nye lag av byråkrati. Vi mener derfor at KMD må gjøre en nøye analyse av Høyesterettsdommen fra 2009, og konsekvensene av denne, når ny veileder fastsettes. Vi mener også at KMD i veilederen må klargjøre rammene for hva kommunene kan fastsette, og ikke kan fastsette, i kommuneplanbestemmelser og reguleringsplanbestemmelser.

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har i mer enn 15 år jobbet med forvaltningsrett, herunder fiskerijuss. Erfaringen omfatter saker knyttet til oppdrettskonsesjoner, lokalitetsklareringer og håndtering av sanksjoner. Alsaker underviser i forvaltningsrett på Norges Handelshøyskole.

Comments are closed.