Lokaliteter i havbruk: Hvordan sikre forutsigbarhet og hindre omkamper

I plan- og bygningsloven har man regler som skal hindre at forhold som er vedtatt i gyldige arealplaner blir gjenstand for omkamper i senere plansaker eller i forbindelse med byggesaksbehandling. Disse reglene er viktig fordi de bidrar til å skape forutberegnelighet. Både borgere, selskaper og myndigheter både kan og må innrette seg i tillit til de arealplanvedtak eller dispensasjonsvedtak som er fattet - og at disse blir lagt til grunn for senere byggesaksbehandling.

Noen tilsvarende forutsigbarhet finnes imidlertid ikke i saker om klarering av oppdrettslokaliteter. Selv om det er vedtatt en helt fersk kommuneplan som åpner for akvakultur, så vil gjerne sektormyndighetene likevel sette foten ned og si «nei». Dette fravær av forutberegnelighet er en hemsko for havbruksnæringen som gjerne legger ned store ressurser i å kartlegg og undersøke lokaliteter i tillitt til kommunens arealplaner – for så likevel å få avslag. Her bør lovgiver vurdere om det er mulig å ta grep. 

Plan- og bygningslovens regler for å hindre omkamper

Plan- og bygningsloven (pbl.) har to bestemmelser som tar sikte på å hindre omkamper. I pbl. § 1-9 er det en bestemmelse som heter:

«Det kan i byggesaken ikke klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan, ved dispensasjon eller i tidligere vedtak i byggesaken, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Dersom det finnes hensiktsmessig, kan klagen realitetsbehandles i stedet for å avvises.»

Videre har plan- og bygningsloven er viktig bestemmelse i § 5-5 som begrenser sektormyndighetenes mulighet til å fremme innsigelser i plansaker. Denne bestemmelsen lyder:

«Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot forhold fastsatt i formål og bestemmelser som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, og som har blitt avgjort i løpet av de ti foregående år. Det kan heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne ha vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år.»

Essensen i disse bestemmelsene er at sektormyndighetene må være våken når plansakene er til behandling. Om man ikke fremmer innsigelse mot en plansak når man har muligheten, så kan man de neste ti årene ikke beklage seg over et forhold man kunne ha tatt opp. Og når arealplan er vedtatt så skal forhold avgjort i denne planen ikke kunne bli gjenstand for revansje i selve byggesaksbehandlingen.

Kan anti-omkamp regler inkluderes i akvakulturregelverket?

I akvakulturregelverket finnes ikke noen tilsvarende bestemmelse som i plan- og bygningsloven.

Dette innebærer at selv om et område er avsatt til akvakultur i en fersk kommuneplan, så kan likevel de ulike sektormyndighetene som skal gi tillatelse til oppdrettslokaliteten si nei. En oppdrettslokalitet trenger tillatelse fra Fylkesmannen som forurensningsmyndighet, Mattilsynet som myndighet for dyrevelferd og smittebegrensing, og Kystverket som havne- og farvannsmyndighet. Selv om disse ikke gjorde innvending mot planen som åpnet for akvakultur i et bestemt sjøområde, så kan de likevel avslå å gi tillatelse når en konkret søknad kommer til behandling.

Et regelverk tilsvarende det som finnes i plan- og bygningsloven ville imidlertid tvunget myndighetene til å ta stilling til de områder som åpnes for akvakultur  i kommuneplaner og reguleringsplaner  – når planene er til behandling. Arealplaner vedtas etter en svært grundig prosess der alle relevante myndigheter gis mulighet til å uttales seg, til å påvirke planens innhold, og om nødvendig til å nedlegge formell innsigelse. Om en skulle innføre en regel tilsvarende den som gjelder i plan- og bygningsloven ville således likevel relevante miljøhensyn, dyrevelferdshensyn og havne- og farvannsforhold likevel blitt tilbørlig hensyntatt – men da hovedsakelig i planprosessen.

Hensyn ved utforming av en  antiomkamp-regel

En kommuneplan kan åpne for akvakultur i sjø på mange måter. Et sjøareal kan spesifikt og eksklusivt være avsatt til akvakultur i planen.  Akvakultur kan også være ett av flere formål arealdisponert til flerbruksområde i sjø. Noen kommuner bruker også kun plan- og bygningslovens hovedarealkategori for sjøområder; «bruk og vern av sjø og vassdrag». I så fall vil alle lovens underformål være tillatt. Disse underformål er; ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, drikkevann og natur- og friluftsområder.

Laksetildelingsforskriften er formulert slik at der kommunens arealplaner ikke er til hinder for akvakultur, så kan en lokalitet klareres så sant også øvrige vilkår som f.eks. miljømessig forsvarlighet er til stede. Dette vil innebære at akvakultur i planmessig forstand kan etableres i store sjøarealer. I slike tilfeller vil det selvsagt være vanskelig for sektormyndighetene å kunne ta konkret stilling til et planforslag ut fra de hensyn den enkelte sektorlov skal beskytte. I slike tilfeller vil det heller ikke være rimelig at en manglende innsigelse til kommuneplanen skal sperre for et senere avslag på en lokalitetssøknad.

Men der det i en kommuneplan er utlagt arealer som spesifikt åpner for akvakultur – så er det ikke urimelig at sektormyndighetene for akvakultur tar konkret stilling til planforslaget – og at adgangen til senere innsigelser og avslag begrenses om muligheten til å påvirke planens innhold ikke er benyttet.

Det må også tas forbehold om ny faktisk kunnskap som ikke forelå da plansaken ble vedtatt – men som senere er kommet til. En skal jo ikke kunne klarere en lokalitet som senere f.eks. viser seg å være uegnet i et smittevernperspektiv, men der dette ikke kunne forutses av Mattilsynet da arealplanen ble vedtatt. Forvaltningens avgjørelser skal jo være riktige og fornuftige.

Men innen de rammer som her er skissert bør det være mulig å fastsette bestemmelser i akvakulturregelverket som skaper større forutsigbarhet og som hindrer omkamper.

Ideskisse til utforming

En bestemmelse tilsvarende reglene i plan- og bygningslovens § 1-9, og § 5-5, ville naturlig hørt hjemme i akvakulturlovens § 8. Dette er bestemmelsen som pålegger du ulike involverte myndighetene, herunder plan- og bygningsmyndighet, å foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling av søknader om akvakulturtillatelse.

Et nytt ledd i bestemmelsen kunne da lyde:

«Der sjøområde er spesifikt arealdisponert til akvakultur i arealplan vedtatt etter plan- og bygningsloven i løpet av de foregående fem år, kan myndighetene etter lovene nevnt i § 6 første ledd bokstav d, ikke gi avslag på søknad om etablering av akvakulturlokalitet. Dette gjelder ikke dersom det siden vedtakelsen av arealplan er kommet til ny faktakunnskap som ikke var tilgjengelig da arealplanen ble vedtatt, og der slik ny faktakunnskap tilsier at akvakulturdrift på lokaliteten ikke er forsvarlig. Myndighet etter akvakulturloven avgjør i tvilstilfelle som det foreligger ny kunnskap som tilsier at akvakulturdrift på lokaliteten ikke er forsvarlig.»

En kan argumentere mot en slik bestemmelse med at det først er når en konkret søknad kommer på myndighetenes bord, med miljøundersøkelse og strømmålinger osv., at sektormyndighetene får en reell mulighet til å vurdere lokalitetens egnethet. Det er for så vidt en saklig innvending. Men dette kan dels avhjelpes ved at f.eks. miljømessige forhold kan avklares ifbm planbehandlingen. Dessuten tar jo utkastet til bestemmelse høyde for at ny kunnskap kan tilsi at det sektormyndighetenes avslagskompetanse fullt ut er i behold.

Poenget med denne artikkelen er ikke å foregi å ha svarene. Dette er et problemkompleks med mange kryssende hensyn. Poenget er å sette søkelys på at det bør være mulig å utforme akvakulturregelverket på en måte som skaper i det minste noe større forutsigbarhet enn i dag. Hvordan dette best kan gjøres bør utredes av Nærings- og fiskeridepartementet.

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har i mer enn 15 år jobbet med forvaltningsrett, herunder fiskerijuss. Erfaringen omfatter saker knyttet til oppdrettskonsesjoner, lokalitetsklareringer og håndtering av sanksjoner. Alsaker underviser i forvaltningsrett på Norges Handelshøyskole.

Comments are closed.