Fiskebåt_shutterstock_56184673[1]

Har regjeringen et rettslig grunnlag for å tvinge frem en avvikling av «pliktsystemet» for torsketrålerne?

Regjeringen fremmer i en melding til Stortinget (Meld. St. 20, 2016-17) forslag om å avvikle det såkalte «pliktsystemet» for en torsketrålerne mot at rederiene betaler et engangsvederlag og avgir en andel av fiskekvotene. Forslaget sine premisser utfordrer en rekke rettslig begrensninger for så vel staten sin adgang til å gå inn på avtalebaserte løsninger som muligheten til å anvende tvang ovenfor rederiene.

Forfattere: Advokat/partner Ole-Martin Lund Andreassen og advokat/partner Ulf H. Sørdal

1. Kort om innholdet i forslaget

I meldingen foreslås altså en avvikling av «pliktsystemet», bestående av rederiets «tilbudsplikt» (tidligere «leveringsplikt»), «bearbeidelsesplikten» for anlegg som er tilgodesett med rederienes tilbudsplikt og sist men ikke minst kravet til fartøyeier om at denne må opprettholde en viss industrivirksomhet på land («aktivitetsplikten»).

Trålgruppen innehar nå ca. 1/3 av totalkvoten på torsk og innenfor denne fartøygruppen utgjør fartøy med disse pliktene drøyt halvdelen av tildelte kvotefaktorer (ca. 17 % av totalkvoten). En andel av de berørte fartøy har tidligere inngått «frikjøpsavtaler» med kontantvederlag til involverte kommuner, som i sin tur har gitt grunnlag for departementets vedtak om frafall av vilkår om aktivitetsplikt. Etter dette omfatter nå aktivitetsplikten nå bare fartøy eid av Havfisk ASA og disse fartøy innehar ca. 11 % av totalkvoten for torsk. De fleste av fartøyene med slike plikter er gitt ervervstillatelse med dispensasjon fra det alminnelige krav i deltakerloven om majoritetseierskap hos «aktive fiskere». Det er derimot flere fartøy eid av aktive fiskere, der en andel av kvotegrunnlaget er tillagt tilbudsplikt.

I denne artikkelen vil vi vurdere de rettslige utfordringene som knytter seg til de konkrete forslag til løsning som fremmes i meldingen til Stortinget. Vi skal se at så vel internasjonale forpliktelser, grunnlov som lov, begrenser departementet sitt handlingsrom i forhold til å gjennomføre de grep som nå foreslås. Disse begrensningene reiser til dels svært komplekse rettslig vurderinger, som det ikke er rom for å klargjøre i denne artikkelen. Vi vil derfor her måtte nøye oss med å påpeke de rettslige begrensingene og vise konsekvensene dersom de involverte selskap skulle påberope seg dette vernet.

2. Hvilke elementer i forslaget som rettslig sett er utfordrende

La oss først rydde vekk de deler av forslaget som i en rettslig kontekst er uproblematiske. Fjerner man tilbudsplikten faller naturligvis også plikten for landsiden til å bearbeide råstoffet. Her er det ikke aktuelt med noen form for motytelse fra landanlegget, men et ensidig begunstigende grep fra reguleringsmyndigheten sin side, som rettslig sett er uproblematiske.

Tilbudsplikten foreslås opphevet mot et kontantvederlag fra rederiene. Her erkjenner imidlertid departementet i meldingen at de i dag ikke har lovhjemmel til å påtvinge rederiene en slik løsning. Den løsning departementet her sikter mot vil innebære at forvaltningen på et avtalemessig grunnlag binder opp sin beslutningsmyndighet, ved at de mot vederlag skal endre vilkårene i ervervstillatelsen. Det foreligger rettslige begrensninger i forvaltningen sin adgang til å inngå denne type avtaler, men vår vurdering er at dette her neppe vil innebære noen begrensninger.

Tilbake står vi med forslaget om å oppheve aktivitetsplikten mot at rederiet avgir 20 % av kvotegrunnlaget. Departementet sikter også her mot frivillige, avtalebaserte løsninger, men legger på den annen side til grunn at de rettslig sett har adgang til å påtvinge kvoteavgivelse på rederiene, så langt denne korresponderer med vedtak om å fjerne det tyngende vilkår om aktivitet.

Vår vurdering er at flere forhold tilsier at dette i alle fall er en svært usikker konklusjon og at det i alle fall er gode grunnlag for de private parter til å ta til motmæle.

Det er først grunn til å påpeke at sågar departementet selv konkluderer med at vilkårene etterleves. Problemet er at de vilkår som er oppstilt ikke har den effekt som forvaltningen selv hadde forventet. I en slik situasjon må en privat part må tåle at utformingen, praktiseringen og kontrollen av et gitt vilkår strammes til, men dersom vilkåret etterleves vil det tillegges vekt ved vurderingen av det vern en privat part har for tildelte rettighetsposisjoner opp mot grunnlovens § 97 forbud mot at lover gis tilbakevirkende kraft og Den Europeiske Menneskerettighetskommisjon artikkel om vern mot inngrep i den private eiendomsrett.

Departementet gir ikke noen nærmere rettslig begrunnelse for sin antatte rett, utøver å påpeke at de kan gjennomføre dette i forskriftsform. I dette tilfelle vil en forskrift i praksis bare omfatte en aktør, Havfisk ASA, og således i realiteten være en omgjøring av tidligere enkeltvedtak (ervervstillatelse). Adgangen til en slik omgjøring er begrenset og det er noe påfallende at dette ikke ytterligere kommenteres i meldingen.

Det er også rettslig sett et poeng at tillatelsene til å drive fisket og derved tilgangen til kvotegrunnlaget ble tildelt før de senere påheftende vilkår om aktivitet.

Selv om fartøyet og landanlegget ligger i samme konsern, fordeles begunstigelsen og belastningen på to ulike rettssubjekter, noe som også skaper rettslige utfordringer for forvaltningen.

De begrensninger som her påpekes vil hver for seg kunne danne grunnlag for rederiene til å motsette seg en tvangsmessig løsning. Departementet ønsker åpenbart en frivillig løsning, men den vil i stor grad avhenge av at de oppnår «moment», fordi motparten frykter alternativet, tvang.

3. Vil en oppheving av pliktregimet endre grunnlaget for på dispensasjon tildele ervervstillatelse til industri eide trålere?

En vesentlig del av det kvotegrunnlag som er tillagt tilbuds- og leveringsplikt er knyttet til fartøy som er industrieiet. Vedtakene om ervervstillatelsene til disse fartøyene er således gitt som unntak fra deltakerlovens hovedregel om at «aktive fiskere» skal inneha majoritetseierskapet i rederiene. Dispensasjonsvedtakene i lovens § 6 tredje ledd første punktum. Her stilles det krav om at dispensasjon forutsetter «særlig grunn» og slik grunn skal være grunngitt i næringsmessige og/eller regionale hensyn. Dette vilkåret er så ivaretatt gjennom vilkårene om tilbuds- og aktivitetsplikt.

Departementet kan også i forskrifts form gi dispensasjon fra kravet til aktivt eierskap, men forarbeidene viser at denne bestemmelsen sitt virkeområde ikke favner industriens eierskap til trålere.

I forarbeidene til lovbestemmelsen første punkt påpekes det at samspill mellom fiskeflåte og foredlingsindustri utgjør det sentrale virkeområde for dispensasjonsadgangen. Departementet fremmer sitt forslag til Stortinget i form av en melding ikke en lovendring. Dette reiser naturligvis spørsmålet om hva som skal utgjøre grunnlaget for den nå gjeldende dispensasjonsadgangen, dersom departementet lykkes å komme frem til en forståelse med de involverte rederi. Da opphever man jo de vilkår som skal sikre de samfunnsmessige interessene bak bestemmelsen. Motytelsen i form av vederlag og avgivelse av kvoter kan i så måte neppe sies å ivareta næringsmessige og/eller regionale hensyn.

Dette forholdet er ikke problematisert i meldingen og heller ikke i innstillingen fra det såkalte «Ekspertutvalget», som dannet grunnlag for departementet sine overveielser.

Ordlyd, forarbeider og ikke minst langvarig praksis gjør at departementet innenfor nåværende unntaksbestemmelse neppe kan etablere en ny praksis der industri eide trålerne nå gis «blanco dispensasjon». I meldingen refereres det til at rederier med aktivitetskrav etter avtale med involverte kommuner, har fått fjernet «aktivitetskravet». Dersom nå departementet fjerner den gjenværende tilbudsplikten, aktualiseres samme problemstilling for disse fartøyene, såfremt de ikke er eid i majoritet av fiskere.

Vi vil tro at en frivillig løsning med de involverte rederi vil forutsette at departementet skaper full trygghet for at ervervstillatelsen står trygt uavhengig av skiftende politiske regimer. Da er det nærliggende å utvide dispensasjonsadgangen gjennom en lovendring. Et slikt grep vil trolig være politisk omstridt, ikke minst fordi det fra et rettslig ståsted vil være krevende å «etablere tette skott» mot nye eierskap fra selskaper som fyller de samme rettslige kriteria.

Om forfatteren

Ole-Martin Lund Andreassen
Ole-Martin Lund Andreassen Ole-Martin Lund Andreassen er blant landets mest erfarne fiskeriadvokater. Han har særlig arbeidet med saker knyttet til kjøp/salg, strukturering av fartøy/rederivirksomhet, samt spørsmål knyttet til fiskerettigheter og fiskeriforvaltning.

Comments are closed.