Føre-var-prinsippet og betydningen for myndighetenes håndtering av lakselus i oppdrettsnæringen.

Føre-var-prinsippet inngår ofte i beslutningsgrunnlaget når ulike miljømyndigheter begrunner vedtak som på en eller annen måte begrenser privates adgang til å foreta miljøinngrep. I oppdrettsnæringen er prinsippet særlig aktuelt som en del av myndighetenes rettslige grunnlag for å iverksette tiltak for å begrense skadevirkningene av lakselus.

I denne artikkelen vil jeg først kort presentere dette sentrale miljørettslige prinsippet for deretter å drøfte de problemstillinger man står overfor når dette prinsippet skal brukes i bekjempelsen av et problem som lakselus.

Føre-var-prinsippet er et rettslig prinsipp for håndtering av faglig usikkerhet i miljøforvaltningen. Det er et prinsipp som skal bidra til at faglig usikkerhet ikke medfører at vi lar være å iverksette tiltak før en alvorlig miljøskade er en realitet.

I norsk rett har prinsippet fått et generelt uttrykk i naturmangfoldlovens § 9, som er en regel som kan få anvendelse i alle tilfeller der norske myndigheter treffer beslutninger med miljøkonsekvenser. Bestemmelsens ordlyd er slik:

”Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.”

Prinsippet dreier seg altså om kunnskapshåndtering, men det er helt feil om man oppfatter dette som et prinsipp som gir myndighetene fri adgang til å treffe de beslutninger de ønsker ut fra miljøhensyn, uten noe krav til kunnskapsgrunnlaget. Det er heller riktig å oppfatte det slik at en anvendelse av føre-var-prinsippet gjør at myndighetene må være særlig bevisst både på å håndtere den aktuelle usikkerheten på en forsvarlig måte og på utviklingen av kunnskap på det aktuelle miljøområdet.

Forarbeidene til naturmangfoldloven gir viktige presiseringer av prinsippets juridiske innhold. Det heter i Ot prp 52 (2008-2009) s. 104:

”Forvaltningens vedtak begrunnes i slike tilfeller altså med at det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel miljøskade, uten at det må godtgjøres at risikoen for at slik skade inntrer er større enn at skaden ikke inntrer. Beslutningen må imidlertid være i samsvar med alminnelig forvaltningsrett, dvs. at den alminnelige utredningsplikten gjelder, at det ikke skal tas utenforliggende hensyn og at avgjørelser ikke skal være vilkårlig, sterkt urimelig eller et utslag av urimelig forskjellsbehandling.”

Denne formuleringen innebærer at forvaltningen ikke kan legge til grunn en miljørisiko uten at det foretas en løpende vurdering av risikoens sannsynlighet og størrelse, og av spørsmålet om man skal legge den til grunn.

Rettspraksis har eksempler på at miljømyndighetens faglige vurderinger er satt til side av domstolene også i tilfeller der myndighetenes faglige motiv var å beskytte miljøet. Et godt eksempel er høyesterettsdommen i Rt 1999 s. 1517 der staten ble ilagt erstatningsansvar fordi retten fant at Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske hadde opptrådt uaktsomt da de besluttet å sette ut et krepsdyr i Selbusjøen for å bidra til at røyebesetningen i sjøen skulle øke. Utsettet fikk motsatt effekt av det direktoratet forventet. Retten begrunnet ansvaret med at direktoratet burde ha registrert at det var publisert faglige artikler som satte spørsmålstegn ved den hypotesen om effekten av utsettet av krepsdyr som direktoratet la til grunn for sin beslutning.

Når myndighetene bruker føre-var-prinsippet som grunnlag for de reguleringer som vedtas vil de ha en særlig oppfordring følge opp den faglige utviklingen og endre forvaltningsregime når faglige grunner tilsier at dette bør gjøres.

Hvor streng plikten til å endre forvaltningsregime er vil blant annet avhenge av hvor seriøst forvaltningen håndterer den faglige diskusjonen om risikoen. Dersom risikoen er åpent beskrevet og forsvarlig håndtert av forvaltningen vil de ha større spillerom. I høyesterettsdommen som er referert over la retten vekt på at direktoratets behandling av de relevante faglige spørsmålene var ”overflatisk”.

Hva betyr så dette for forvaltningen av hensyn til lakselus?

Her setter anvendelsen av føre-var-prinsippet tre vesentlige krav til myndighetenes maktutøvelse.

Det første er et krav om forsvarlig og åpen håndtering av spørsmålet om risikoen ved utvikling av lakselus. Her er det selvsagt en nær sammenheng mellom risiko og grenseverdiene for lus. De grenseverdiene som settes, og de tiltak som ellers iverksettes, må bygge på klare vurderinger som åpent gir uttrykk for hvor langt myndighetene mener man har grunnlag for på gå med det eksisterende kunnskapsgrunnlaget, og når og hvordan føre-var-prinsippet kommer inn som et element i begrunnelsen for tiltakene.

For det andre er det et krav om forsvarlig og åpen håndtering av ny kunnskap og nye faglige innspill. Tiltak som bygger på et føre-var-prinsipp må som nevnt evalueres fortløpende og myndighetene må hele tiden vurdere om det faglige grunnlaget for tiltakene er endret slik at anvendelsen av prinsippet må endres eller justeres. Det gjelder særlig i et tilfelle der det også er faglig grunnlag for å hevde at tiltakene har negative miljøkonsekvenser. Debatten om lakselus er tilspisset, og det setter særlige krav til myndighetenes løpende faglige vurderinger. De kan foreta saklige vurderinger av nye innspill og konkludere med at dette ikke er tilstrekkelig til å endre anvendelsen av føre-var-prinsippet. Myndighetene kan imidlertid ikke ri faglige kjepphester lenger enn det er saklig grunn for det.

For det tredje er det et krav om at myndighetene faktisk endrer reguleringstiltakene når det er saklig grunnlag for å justere de faglige vurderingene. Dette er særlig utfordrende i et komplisert byråkratisk og politisk system der myndighetene er utsatt for betydelig politisk press fra ulike grupper. En forsvarlig anvendelse av et føre-var-prinsipp forutsetter at myndighetene foretar løpende faglige vurderinger og faktisk endrer reguleringene når det er saklig grunnlag for det.

Jeg har ikke faglig grunnlag for å konkludere med at myndighetenes håndtering av lakselusproblematikken er lovstridig. Den polariserte faglige debatten som nå foregår kan imidlertid bidra til at vi får en situasjon der myndighetene kan bli ansvarlig dersom det i ettertid viser seg at kritikerne har rett og at myndighetenes tiltak får en negativ miljøeffekt. Da kan vi få en situasjon som er svært lik den som beskrives i Høyesterettsdommen fra 1999.

Om forfatteren

Halfdan Mellbye
Halfdan Mellbye Halfdan Mellbye har i 25 år arbeidet med ulike juridiske problemstillinger innenfor fiskeri- og havbruksnæringen. Han har blant annet arbeidet svært mye med næringsreguleringsspørmål og han har i tillegg særlig gode kunnskaper om de biologiske og miljømessige utfordringene for næringsutøverne. Han har i en årrekke vært faglig ansvarlig for faget Havbruksjus ved Universitetet i Bergen. Halfdan har møterett for Høyesterett.

Comments are closed.