Administrativ inndragning av fangst – behov for klargjøring av praksis

18 Jan 2016

Havressurslovens § 54 kan etter sin ordlyd synes å gi en vid adgang for å fatte vedtak om administrativ inndragning av verdien av ulovlig fangst og fangst levert i strid med lov og forskrift. Når noen av Fiskeridirektoratets regionskontorer benytter bestemmelsen til å fastsette inndragning av store beløp for helt bagatellmessige forseelser går de imidlertid langt ut over inndragningsbestemmelsens rammer. Vi mener inndragningsbestemmelsen kun kan benyttes til å inndra fangst som i seg selv er ulovlig, for eksempel fangst ut over egen kvote. Administrativ inndragning i andre tilfeller er etter vårt syn ulovlig.

Lovbestemmelsen har en uklar ordlyd, og vi mener at lovgiver eller departement bør klargjøre rammene for bruken av administrativ inndragning i fiskerisektoren slik at det skapes forutberegnelighet og slik at urimelig myndighetsmisbruk unngås.

Havressurslovens § 54 om administrativ inndragning

Havressurslovens § 54, 1. ledd lyder som følger:

«Fangst eller verdien av fangst som er hausta eller levert i strid med føresegner som er fastsette i eller i medhald av lova her, eller deltakarloven, tilfell vedkomande salslag, eller staten dersom fangsten ikkje fell inn under omsetningsretten til salslaget. Dette gjeld utan omsyn til om tilhøvet medfører straffansvar

Ordlyden synes som nevnt å gi en vid hjemmel for å fastsette inndragning. Skal en ta den helt på ordet skal ethvert regelbrudd, stort eller lite, medføre at verdi av fangst inndras. Og enkelte uttalelser fra fiskerimyndighetenes side tyder på at det nærmest skal være automatikk. Inndragning skal skje på objektive kriterier og uten hensyn til skyld – sies det.

Inndragning er et svært inngripende virkemiddel overfor fiskeren. I praksis skjer dette ved at oppgjøret for fisken holdes tilbake av salgslaget, som for øvrig også får rett til inndragningsbeløpet. For fiskeren betyr det altså at han ikke får oppgjør for fisken, og konsekvensen er at han heller ikke får penger til å betale sine egne kostnader i forbindelse med fisket. En omfattende inndragning kan selvsagt derfor være ruinerende for de fiskerne som rammes av det.

Men er det virkelig grunnlag for å gi bestemmelsen en så vid anvendelse? Vårt svar er «nei». Vi mener at både lovhistorikk og forarbeider begrunner at inndragningsbestemmelsen har et snevrere anvendelsesområde enn Fiskeridirektoratet – eller i hvert fall enkelte regionkontorer – synes å mene.

Lovhistorikk – hvilke fangstverdier er det meningen å inndra?

De første reglene om administrativ inndragning av fangst/fangstverdi kom på 1970-tallet, og ble videreført i § 11 i saltvannsfiskeloven i 1983. På denne tiden var det helt klart at det kun var hjemmel for å inndra ulovlig fangst. Med dette mente man fangst ut over kvote, fangst i strid med minstemålsregler og fangst av andre arter enn kvoten tilsa. Tanken bak regelen om inndragning er at fangst man ikke har lovlig kvote for egentlig ikke tilhører fiskeren, men fellesskapet. Så dersom verdien av slik fisk ble inndratt så hadde fiskeren egentlig ikke tapt noe han hadde rett til å disponere. Fiskeren fikk som hovedregel også vederlag på 20% av verdien av den ulovlige fangsten – som kompensasjon for å ha bragt fisken i land. Inndragning ble derfor ikke sett på som en straffereaksjon.

Ved revisjon av saltvannsfiskeloven i 2001 ble adgangen til administrativ inndragning utvidet til å gjelde ikke bare ulovlig fangst – men også fangst som var levert i strid med reglene i lov og forskrift. Om man leser lovforarbeidene fra 2001 (Ot prp nr 92 (2000-2001)) fremgår det tydelig at det typetilfellet man ønsket å fange opp, var situasjonen der annen båt enn den som hadde fisket leverte fangsten, for dermed å trikse med kvoten for det enkelte fartøy. Ingen høringsinstans var i utgangspunktet uenig i dette, og revisjonen ble vedtatt. Det er imidlertid ingenting i forarbeidene som tyder på at noen hadde ment at inndragningsadgangen skulle kunne benyttes ved alle overtredelser av lover og regler.

Inndragningsreglene slik de opprinnelig var ment gav god mening. Man skulle begrense inndragningen til den del av fangsten eller leveringen som var ulovlig, og dermed ikke inndra større verdier enn det ulovligheten knyttet seg til.

Rettspraksis vektla også etter lovrevisjonen i 2001 primært den opprinnelige tankegangen bak reglene. I en høyesterettsdom fra 2007 (Rt-2007-1217) la vår øverste domstol til grunn at inndragning ikke var straff fordi «fangsten begrenser seg til det ulovlig fangede eller ervervede fiskeparti». Riksadvokaten hevdet på vegne av staten det syn at inndragningsvedtak gjelder eiendomsretten til ting som har vært eierløse, men som noen ulovlig har tilegnet seg. Inndragning innebærer da ikke mer enn at fisker må gi fra seg noe han uansett ikke har eiendomsretten til, men har fanget eller ervervet på ulovlig måte. Når dette er oppfatningen staten forfekter i Høyesterett, kan staten vanskelig mene noe annet i den praktiske forvaltningsutøvelse.

Forarbeidene til havressursloven fra 2008

Omtrent samtidig med at Riksadvokaten i Høyesterett hevdet at inndragning etter saltvannsfiskeloven var begrenset til det ulovlig fangede eller ervervede fiskeparti, hadde Stortinget den nye havressursloven til behandling.  Leser man Fiskeridepartementets lovforslag (Ot.prp.nr 20 (2007-2008)) er det ikke enkelt å forstå hvilket omfang departementet mener inndragningsadgangen skal ha. Noen steder beskriver departementet en inndragningsordning begrenset til tilfellene der man står overfor ulovlig fanget fisk som ikke tilhører fiskeren, og ikke er et sanksjonssystem. Noen steder beskrives inndragningsadgangen betydelig videre. Departementet argumenterer for at ethvert brudd på reglene om utfylling av landings- og sluttseddel skal begrunne inndragning.

Fiskeridepartementet foretar imidlertid en viktig avgrensning på s. 108 i proposisjonen. Her skrives det at inndragning ikke skal skje ved «brot på etterfølgjande opplysningsplikter». Det er kun brudd på pliktene ved levering av fisken som gir grunnlag for inndragning. Andre brudd skal følges opp som sanksjonssaker.

Stortingets Næringskomite legger på sin side åpenbart til grunn at det kun er fangst som fiskeren ikke har rett på som omfattes av inndragningsadgangen. Dette fremgår av den drøftelsen Stortingets næringskomite har av et forslag fra opposisjonspartiene i komiteen. Forslaget gikk ut på at inndragning ikke skulle benyttes der dette etter en konkret vurdering fremstod som urimelig (Innst O 45 (2007-2008) s. 22).

Komiteens flertall avviser dette forslaget, og i begrunnelsen heter det :

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at systemet med administrativ inndragning videreføres, uten hensyn til subjektiv skyld. Flertallet …  påpeker at så lenge inndragningen begrenses til den ulovlige fangsten eller den delen av fangsten som er ulovlig, så vil inndragningen faktisk stå i forhold til overtredelsen.»

Stortingets oppfatning må selvsagt respekteres.  Stortinget er lovgiver og forvaltningen kan ikke tolke en lov slik at den går lenger enn det Stortinget har ment. Og Stortingets næringskomite har åpenbart ikke vært innforstått med at inndragningsbestemmelsen i havressurslovens § 54 er anvendelig i andre tilfeller enn de situasjonene der selve fangsten er ulovlig.

Oppsummering av gjeldende rett

Etter vår oppfatning er altså anvendelsen av inndragningsbestemmelsen i havressurslovens § 54 begrenset til de tilfellene der det finnes en ulovlig fangst som fiskeren ikke hadde rett til å fiske. Det er denne ulovlige fangsten myndighetene kan inndra, og ikke noen verdier ut over dette.

Ved regelbrudd der det ikke foreligger noen slik ulovlig fangst å inndra har myndighetene allikevel flere sanksjonsregler som kan benyttes. Ved mindre alvorlige regelbrudd har fiskerimyndighetene adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter havressurslovens § 59. Ved mer alvorlige lovbrudd kan det være aktuelt å bruke straffebestemmelsene som blant annet inneholder en egen regel om strafferettslig inndragning av fangst i havressurslovens § 65.

Disse reglene forutsetter at man foretar en vurdering av skyld og en konkret rimelighetsvurdering slik at man ikke reagerer for strengt ved bagatellmessige regelbrudd. Slike vurderinger er helt nødvendige for å unngå at man får situasjoner der myndighetenes straffereaksjoner fremstår som urimelig maktmisbruk. Det er i seg selv en viktig grunn til å foreta en streng begrensning av adgangen til å inndra fangst etter havressurslovens § 54 til de tilfellene der fiskeren ikke hadde adgang til å fiske den aktuelle fangsten.

Urimelig forvaltningspraksis

Spørsmålet er så hvor Fiskeridirektoratet i dag går for langt. Det vi i praksis har sett er at Fiskeridirektoratet benytter inndragning i tilfeller der reglene om utfylling av landings- og sluttsedler er brutt, uten å foreta noen vurdering av om fangsten i seg selv er ulovlig. Foretar man ikke den siste vurderingen blir konsekvensen at inndragning skjer også i saker der regelbruddet er beskjedent og der fiskeren lett kunne fylt ut landings- og sluttsedlene lovlig og på den måten sørget for at fangsten var lovlig.

Vi mener Fiskeridirektoratet kun kan vedta inndragning i de tilfellene der man ikke har mulighet til å fylle ut landings- og sluttseddel på en måte som gjør den aktuelle fangsten lovlig.

Eksempel på feil som ikke bør medføre inndragelse av fangst kan være feil angivelse av fangststed der man hadde rett til å fiske der man faktisk fisket, feil angivelse av art der man hadde adgang til å fiske den arten som faktisk er levert og feil fartøynavn i tilfeller der også det fartøyet som skulle vært oppført hadde adgang til å delta i det aktuelle fisket .

Det er selvsagt en lang rekke feil som kan gjøres ved utfylling av landings- og sluttsedler og for å vurdere hvor alvorlig en feil er må man ofte vurdere en konkret sak nærmere enn kun å se på feilen.  Derfor er det så viktig å understreke at inndragning etter havressurslovens § 54 ikke er en automatisk reaksjon på et formelt regelbrudd.

Om forfatteren

Lars Selmar Alsaker
Lars Selmar Alsaker Lars S. Alsaker har i mer enn 15 år jobbet med forvaltningsrett, herunder fiskerijuss. Erfaringen omfatter saker knyttet til oppdrettskonsesjoner, lokalitetsklareringer og håndtering av sanksjoner. Alsaker underviser i forvaltningsrett på Norges Handelshøyskole.

Comments are closed.