Endringer i Fiskesalslagslova?

23 Sep 2015

Fiskeriministeren har ved flere anledninger i august fastslått at regjeringen ikke vil foreslå endringer av betydning i fiskesalslagslova. Salgslagenes monopol skal bestå. Konklusjonen er en ny bekreftelse på hvor sterkt salgslagene står i norsk fiskeriforvaltning og norsk politikk. Ved stortingsbehandlingen av den nye salgslagsloven i 2013 var Høyre og Fremskrittspartiet kritiske til monopolet, og i komiteinnstillingen (Innst 417 L (2012-2013) s. 8-9) har medlemmene fra dagens regjeringspartier en omfattende særmerknad som peker på behov for flere reformer. På den bakgrunn er det overraskende at konklusjonen etter to år i regjering er at det ikke skal gjøres endringer.

Med regjeringens konklusjon kan man slå fast at det er bred politisk enighet om at salgslagenes monopol over reguleringen av førstehåndsomsetningen er et velegnet virkemiddel for å sikre en bærekraftig og samfunnsøkonomisk forvaltning av de marine ressursene, slik det står i lovens formålsbestemmelse.

Når fiskesalslagslova etter min oppfatning fremstår som juridisk krevende er det først og fremst fordi den utfordrer noen grunnleggende prinsipper som er allment akseptert i norsk og internasjonal konkurranserett. I konkurranseretten oppfattes det som en viktig offentlig oppgave å overvåke og regulere store aktørers opptreden slik at de ikke utnytter sin markedsmakt på en skadelig måte. På fiskerisektoren gir man monopol på organiseringen av markedet til en aktør som er eid av fiskerne – den ene hovedaktøren i markedet. Lovgivningen inneholder ingen virkemidler for å sikre at denne store aktøren ikke bruker sin markedsmakt på en skadelig måte.

I tillegg kommer at markedsstyringen over førstehåndsomsetningen erstatter avtalefriheten, som vi ellers oppfatter som grunnleggende for å få markeder til å fungere godt. Styringen av avtalefriheten er oftest begrunnet med at man ønsker å unngå at en sterk part påtvinger en svak part urettferdige vilkår, men avtalefriheten innebærer også at aktørene i et marked får mulighet til å inngå der avtaler de anser hensiktsmessige ut fra partenes behov. Salgslagene skal erstatte også denne siden av avtalefriheten.

Den politiske hovedbegrunnelsen for salgslagsordningen er knyttet til et positivt ønske om at fiskernes organisasjoner har styring med to enkeltelementer i markedsorganiseringen. Salgslagene skal, etter lovens forarbeider, sikre at fiskerne får en tilstrekkelig høy minstepris for fangsten og sørge for at de er sikret betaling.

Utfordringen i salgslagssystemet ligger i markedsorganiseringen ut over dette. Salgslagenenutøver sin faktiske markedsmakt ved å bestemme en lang rekke enkeltspørsmål der det er ulike interesser blant kjøpere og selgere. I noen av disse spørsmålene kan det ligge en utfordring i at salgslagenes medlemmer har bestemte ønsker som ikke nødvendigvis er de markedet som helhet er best tjent med. I andre spørsmål kan utfordringen være at riktige beslutninger i konkrete saker krever kunnskap om bestemte markedsutfordringer som salgslagene ikke har. Det å styre et marked på en god og hensiktsmessig måte er en svært krevende oppgave.

Blant de kjente konfliktene rundt salgslagenes vilkår i dag er det særlig ved spørsmålet om regelverket ved landing av rund torsk at salgslagene, særlig Råfisklaget, blir kritisert for å ha et regelverk som ikke følger utviklingen i markedet. Utviklingen i torskefiskeriene har skapt et økende behov for å levere fisken rund til industrien som da håndterer alt arbeid med sløying m.v. Råfiskelagets vilkår favoriserer økonomisk de brukene som gjennomfører denne prosessen slik at fisken sløyes før den veies og omsettes i første hånd, og kritikerne oppfatter at denne favoriseringen ikke er hensiktsmessig fordi den motvirker den beste og mest skånsomme håndtering av fangsten.

Etter min oppfatning er salgslagene ofte svært effektive og vel fungerende på enkelte elementer i markedsorganiseringen, mens de kan fungere dårlig når det oppstår nye utfordringer. Da blir salgslagenes svar ofte begrenset til at aktørene må finne seg i å følge salgslagets regelverk som er likt for alle. Det er ikke en tilstrekkelig aktiv holdning for et monopol som skal sikre et godt fungerende marked.

Hovedmålsetningen ved markedsorganiseringen bør, i tråd med tankegangen i konkurranseretten, være å sikre reelt like konkurransevilkår mellom aktørene i markedet. Det er i seg selv en krevende oppgave. Både salgslagene, og forarbeidene til Fiskesalslagslova, synes å sette likhetstegn mellom like generelle regler og like konkurransevilkår. Det er ikke riktig. Om konkurransevilkår er like avhenger av reglenes konsekvenser og ikke deres innhold. For å gi et enkelt eksempel: en generell regel om at all fangst skal leveres i Bergen gir ikke like konkurransevilkår for den som fisker utenfor Bergen og den som fisker på Helgelandskysten. Skal salgslagene sikre reelt like konkurransevilkår må salgsvilkårenes virkninger overvåkes fortløpende, og det må foretas de endringer som er nødvendige for å sikre at virkningen av reglene blir like for alle aktører.

Samtidig er det en spesiell utfordring ved salgslagssystemet at det er begrenset adgang til overprøving og kontroll av salgslagenes regelverk og enkeltavgjørelser. Når regjeringen nå velger å opprettholde salgslagenes monopoler er det særlig stor grunn til å vurdere innføring av ordninger for å kunne overprøve salgslagenes beslutninger i enkeltsaker der partene er misfornøyde.

I dag finnes ingen overprøvingsadgang utenfor domstolene. Det er uheldig av mange grunner. Domstolsbehandling er dyrt og tidkrevende, og domstolene har ingen kompetanse på de markedsspørsmål som ofte vil være viktige når det er uenighet om saker som behandles av salgslagene. Det at aktører som er misfornøyd med salgslagenes beslutninger presses inn i domstolene for å få avgjort uenighet gjør også at domstolene blir belastet med en del saker som burde vært løst andre steder.

Etter min oppfatning bør det opprettes en overprøvingsordning som har myndighet til å løse konflikter mellom salgslag og ulike aktører i markedet. Et overprøvingsorgan bør da både ha juridisk og markedsmessig kompetanse. Dersom man i denne omgang ikke ønsker en formell rettslig overprøving kan man, som en prøveordning, etablere en uavhengig meglingsordning som kommer med rådgivende uttalelser i konfliktsaker. Etter en tid kan man så evaluere ordningen og vurdere om den bør gis avgjørende myndighet. Samtidig kan man vurdere om Høyre og Fremskrittspartiet hadde rett da de skrev følgende i den overnevnte stortingsinnstillingenfra 2013:

«Disse medlemmer mener at loven slik den er fremlagt, ikke godt nok balanserer mellom selgerens interesser og kjøperens interesser. All den tid salslagene er eid av den ene part, og er gitt monopol på førstehåndsomsetning, er det avgjørende at det er mulig å få vurdert og avgjort sentrale beslutninger av uhildet tredjepart. I forslaget som er fremlagt gis salslagene fortsatt i siste instans, rett til ensidig å fastsette minstepriser, salgsvilkår, herunder omsetningsformer og reguleringer/ dirigeringer. Det er utelukkende ved uenighet om nivået på minsteprisene at det er foreslått gjeninnføring av en meklingsnemnd. Disse medlemmer mener at dette er for avgrenset, og viser til at valg av omsetningsform, dirigering, reguleringer og andre forretningsmessige forhold (betalingsvilkår, krav om garantier m.m.) i minst like stor grad kan påvirke hvorvidt handelen er til gunst eller ugunst for den ene av partene.»

Spørsmålet om salgslagenes monopol skal opprettholdes eller ikke er et politisk spørsmål og næringsaktørene må selvsagt respektere den lovgivning Stortinget har vedtatt. Samtidig er det viktig å erkjenne de utfordringene som ligger i den markedsreguleringen som følger av fiskesalslagslova. En god og balansert markedsstyring gjennom et fiskereid monopol er meget krevende fordi det forutsetter at salgslagene er i stand til å ivareta interessene til de andre aktørene i markedet også. Greier ikke salgslagene å ivareta alle aktørers interesser risikerer vi at fiskeomsetningen ikke blir samfunnsøkonomisk optimal – og dermed i konflikt med lovens formål.

 

Artikkelen er også publisert i Norsk Fiskerinæring nr. 7-2015

 

Om forfatteren

Halfdan Mellbye
Halfdan Mellbye Halfdan Mellbye har i 25 år arbeidet med ulike juridiske problemstillinger innenfor fiskeri- og havbruksnæringen. Han har blant annet arbeidet svært mye med næringsreguleringsspørmål og han har i tillegg særlig gode kunnskaper om de biologiske og miljømessige utfordringene for næringsutøverne. Han har i en årrekke vært faglig ansvarlig for faget Havbruksjus ved Universitetet i Bergen. Han har nylig utgitt boken "Rettslig regulering av norsk akvakultur" som er utgitt på Universitetsforlaget 2018. Halfdan har møterett for Høyesterett.

Comments are closed.