Fragmentering av fiskeriforvaltningen – et gode eller onde?

Myndighetenes forvaltning av havbruksnæringen er blitt svært fragmentert. Henimot et dusin ulike organer skal ha sitt å si. Næringen må bruke mye tid og ressurser på oppfølgning av det offentlige. At havbruk får vidtrekkende konsekvenser for omgivelsene, og således må involvere ulike myndigheter, vil de færreste protestere på. Men spørsmålet er likevel om ikke fiskeriforvaltningen er blitt for oppstykket. Vi vil påstå at stor grad av fragmentering fører til en kvalitativt dårligere og mindre effektiv forvaltning.

Fra fiskerirettleder til spesialiserte byråkrater
Når man skal drøfte hvordan forvaltningen funderer i dag, kan det først være greit å trekke linjene tilbake til hvordan det var tidligere.

Går vi 20-30 år tilbake lå i praksis mye av oppdrettsforvaltningen hos de lokale fiskerirettlederne. Disse var knyttet til fiskerisjefen og hadde samtidig tett og god kontakt med næringens aktører. De hadde stor praktisk kunnskap og bransjeforståelse. De var også en svært viktig premissleverandør i behandlingen av enkeltsaker, og deres innspill førte til at forvaltningen kunne fatte enkeltvedtak med stor treffsikkerhet.  

Alt var selvsagt ikke bedre før, og næringen har hatt en rivende utvikling siden den gang. Og det er i mange sammenhenger behov for ulik type fagkunnskap. Samtidig hadde fiskerirettlederne en nærhet til det de skulle forvalte som kanskje er gått tapt i dag.

I dag er oppdrettsforvaltningen svært fragmentert og spesialisert. Fiskeridirektoratet på sentralt og regionalt nivå fatter vedtak blant annet om konsesjonssaker, sanksjonssaker, pålegg og biomassetak. De er klageorgan for fylkeskommunens vedtak i lokaliseringssaker. Fylkeskommunen treffer vedtak om lokalitetsklareringer, og bidrar med næringspolitiske vurderinger i konsesjonssaker. Kommunene er som plan- og bygningsmyndighet arealforvalter av kystområdene. De står videre for offentlig høring og avgir uttalelse i saker om lokalitetsklareringer.

Fylkesmennene, KLIF og Direktorat for naturforvaltning er miljømyndighet på ulikt nivå. Fylkesmennene innvilger forurensningstillatelser i forbindelse med lokalitetsklareringer. Miljømyndighetene legger også premisser for lokalisering og drift gjennom miljøvurderinger og uttalelser. Hensynet til villfisk er et eksempel.

Mattilsynet med distriktskontorer, regionkontorer og sentralkontor har ansvar for fiskehelse, fiskevelferd, sykdomsbekjempelse og gir innstilling i behandlingen av virksomhetenes driftsplaner. Statens Legemiddelverk er relevant myndighet mht fiskemedisiner som for eksempel lusemidler.  NVE er myndighet for alt som har med ferskvann og vassdrag å gjøre. Trengs for eksempel uttak av vann fra en elv til et settefiskanlegg, må NVE inn.

Kystverket er havne- og farvannsmyndighet. De skal sikre at plassering av oppdrettsanlegg ikke hindrer sjøtrafikk og at fortøyninger og lignende er i orden.

Fiskeridepartementet er overordnet organ og klageorgan, og legger de overordnede føringer for forvaltningen. Utarbeidelse av nødvendige forskrifter skjer i stor grad her. Miljødepartementet er klageorgan både som planmyndighet og miljømyndighet, og legger overordnede føringer for miljøpolitikken. Olje og Energidepartementet er klageorgan for NVE.

Dette mangehodete ”trollet” må oppdrettsbedriftene forholde seg til.

En karakteristisk uttalelse kom da Ellen Hambro i KLIF skulle uttale seg om mulige miljøulemper knyttet til bruk av lusemidler.

–Det er et dilemma et lusemidlene er viktige for å ta vare på fiskehelse og villaks, og at de samtidig er en trussel mot andre krepsdyr i sjøen. Nå må Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Statens Legemiddelverk, Direktoratet for naturforvaltning og KLIF sammen finne en løsning på dette problemet.  

Innen havbruk kommer en myndighet sjelden alene. Det er mange kokker.

Konsekvenser av fragmentering
Hva skjer så når en næring skal styres av så mange organer?

Det enkelte forvaltningsorgan vil lett kunne miste blikket for helhetlig bransjeforståelse. De ser kun ”sin” bit av virkeligheten, og gjerne løsrevet fra sin mer komplekse kontekst.

Videre skapes uklare grenseflater. Hvem skal behandle først og sist? Når bør et organ engasjere seg og når bør det forholde seg passivt?

De ulike organer kan også lett miste forståelsen for de rettslige rammene for egen myndighetsutøvelse. Det blir vanskelig å se ulike regelsett i sammenheng, og den helhetlige ramme for en enkelt forskriftsbestemmelse. De overordnede forvaltningsrettslige normene er ikke alltid i bevisstheten – heller ikke forståelsen av næringen.

Videre medfører en unødig fragmentert forvaltning til unødvendig høy ressursbruk. Når mange myndigheter skal involveres, og koordineres seg imellom, og også koordineres i forhold til næringen, er dette ressurskrevende for det offentlige. Det er også svært ressurskrevende for næringens aktører som må forholde seg til mange ulike myndigheter. Det er heller ikke nødvendigvis slik at myndighetene koordinerer sine tilsynsbesøk og øvrige henvendelser.

Fragmentering fører også til oppsplitting av kompetansemiljøene. Når kompetansen skal spres både til Fiskeridirektorat, Fylkeskommune, Fylkesmann, Mattilsyn og kommune kan det bli for små fagmiljøer på hvert sted.

Et eksempel er Fylkeskommunene. Som del av regjeringens pakkeløsning for holde liv i fylkeskommunene, ble saker om lokalitetsklarering et fylkeskommunalt ansvar. Tidligere lå dette til Fiskeridirektoratet. Etter vår oppfatning var denne reformen en meget dårlig løsning. De 2-4 ansatte som sysler med fiskeriforvaltning i den enkelte fylkeskommunene blir faglig sett en isolert enhet uten noe miljø rundt seg. Videre er det egentlig ingen oppover i systemet som har kompetanse på området – kvalitetssikring av vedtak blir derfor tilfeldig – og noen ganger katastrofal. De få ansatte som driver med oppdrett sorteres gjerne til næringsavdelingene, der sjefene ikke har peiling på oppdrettsforvaltning. Videre har det også vært eksempler på politisering av saker som ikke bør ha politisk karakter – men som bør ligge hos en fagforvaltningen. Mye tyder på at denne reformen var en flopp som bør reverseres. Fylkeskommunen passer ikke til å drive opprettsforvaltning.

Vi har også ellers sett for mange tilfeller der det ikke er jevn og forutsigbar høy kvalitet på saksbehandlingen, og der forvaltningsorgan ikke forstår rammene for egen myndighetsutøvelse. Uheldig saksbehandling kan skje i både store og små fagmiljøer, men vi tror likevel at det oftere skjer der de organisasjonsmessige forutsetningene for korrektiver og kvalitetssikring ikke er til stede. I et foredrag vi holdt på  Sjømatdagene på Hell i januar i år, gav vi en rekke eksempler på dette. Hyggelig var det også at Fiskeridirektoratet i Bergen inviterte til å gjenta samme foredraget som del av deres faglunsjserie. Her fikk jeg mange innsiktsfulle og gode innspill.

Hvordan kan fiskeriforvaltningen blir bedre?
For all del – det er ingen grunn til krisemaksimering. Det store bildet er ar vi har en velfungerende fiskeriforvaltning, med mange dyktige og engasjerte medarbeidere. Men de utslag vi har sett av uheldig myndighetsutøvelse er likevel mange nok til å stille spørsmål ved om fiskeforvaltningen er optimalt organisert. Vi mener det er flere grep som kan tas.

Vi mener fragmentering i seg selv er en ulempe, og at forvaltningen av oppdrettsnæringen bør ligge til færrest mulig organer. Både effektivitetsmessig og kompetansemessig vil det være en fordel at fragmenteringen av forvaltningen reverseres der hvor det er mulig. Noen ganger er det ikke til å unngå at flere typer organer må involveres. Lokalitetsklareringer er ett eksempel. Men myndighetene bør utrede hvordan forvaltningen kan organiseres med færrest mulige organ.

Uten å foregripe noen konklusjoner kan Fiskeridirektoratet for eksempel få ansvar for oppgaver som i dag ligger i Mattilsynet. Uttalelse i forbindelse med lokalitetsklareringer og eneansvar for godkjennelse av virksomhetens driftsplaner kan være stikkord. Fiskeridirektoratet kan også overta ansvar for forurensingstillatelser innen oppdrett. Man kan også tenke mer i retning av koordinering mellom ulike involverte organer. Dette kan for eksempel skje gjennom koordinerte tilsynsbesøk der flere organ deltar. Dette vil da legge beslag på mindre ressurser hos oppdretterne. Samlokalisering av ulike organ som jobber med havbruksnæringen vil også kunne medvirke til å skape gode fagmiljø.

Men uavhengig av organfordeling er det også viktig å ha fokus på at forvaltningen har en helhetlig og samordnet tilnærming til næringen. Der spesialisert fagkompetanse fra organer som driver med annet enn fisk er premissleverandører for vedtak, er det viktig å være klar over at de kanskje ikke har en helhetlig bransjeforståelse i forhold til oppdrett. Det kan en heller ikke forvente. Noen i forvaltningen som kjenner den praktiske virkelighet i næringen må da ha en koordinerende rolle. I motsatt fall risikerer man flere lag med fagsektorbyråkrati der en mister fokus på de egentlige målene med akvakulturforvaltningen.  Vi har sett grelle eksempler på dette. Behovet for en slik helhetlig samordning av saksbehandlingen var man veldig oppmerksomme på tidlig 80-tall da strukturen i oppdrettsforvaltningen ble drøftet i Stortinget. Den kloke grunnholdning fra den gang bør ikke glemmes.

Forvaltningen bør også ha et kontinuerlig og bevisst fokus på at det utvikles en saksbehandlerkultur som er preget av lyttende åpenhet, og der man unngår å hive seg i skyttergraven. Det må være lov å justere kurs underveis – både for forvaltning og næring – uten at det går prestisje i sakene. Når en først har inntatt et syn er det helt allmennmenneskelig at en best legger merke til det som bekrefter egen forståelse, og i mindre grad tar til seg det som taler imot. Det er da viktig at det finnes en kultur i organene som motvirker slike allmennmenneskelige svakheter. Dette fordrer at også ledersjiktet i organene har fagkompetanse, og selv bruker tid på omstridte saker.

Man bør også erkjenne av deler av forvaltningen, særlig på de lavere trinn, ikke har et høyt nok kompetansenivå verken når det gjelder rettslige eller bransjefaglige deler av myndighetsutøvelsen. Ikke alle fiskeribyråkrater trenger være eksperter på oppdrett, men alle må ha en basisforståelse av hvordan bransjen fungerer. Og selvsagt skal ikke alle fiskeribyråkrater være jurister, men alle må ha en grunnkjerne av forvaltningsrettslig forståelse i bunn. Men uansett må man ha en kvalitetssikring som er så god at alle vedtak som sendes ut holder mål både faglig, juridisk og næringspolitisk.

Havbruksnæringen er veldig viktig for Norge som nasjon, og enda viktigere for bosetting og verdiskapning langs kysten. Dette er våre politikere oppmerksom på. Og de aller fleste vil næringen vel. Men det er da også viktig at man tid om annen tar et skritt tilbake og spør seg om havbruksforvaltningen er satt sammen på beste måte. Vår oppfordring er derfor at myndighetene spør seg om fragmenteringen av oppdrettsforvaltningen har gått for langt – vi tror svaret vil være JA.